Jeśli ktoś za rzymskich czasów widział bezwzględną i nieludzką scenę karania niewolników czy ściągania podatku, to fakt, że łączył ją z Cezarem, a nawet bogiem, wcale nie eliminował idei, iż chodziło właśnie o administrację cesar­stwa. A swoją drogą, z kim dzisiaj wiązać komornika, który pod groźbą pistoletu w państwie polskim w 2002 roku realizuje nielegalny nakaz (i żaden właściwy organ nie reaguje), albo, z kim wiązać starostę, który na wniosek właściciela ropociągu każe (oczywiście za pośrednictwem podporządkowa­nego mu w administracji zespolonej komendanta powiatowego Policji) strzelać gumowymi kulami w 2001 roku w Polsce do chłopów, którzy nie wpuszczają pracowników przedsiębiorstwa na własne pola w warunkach nieuregulowanej ostatecznie sytuacji prawnej.

Dziś w ujęciu socjologicznym należy tak badać administrację publiczną, by pokazywać i opisywać najistotniejsze jej cechy przedmiotowe, które łącznie czynią z administracji zjawisko osobne, całościowe i swoiste; zjawisko trwałe i w istocie podlegające z biegiem czasu niewielkim tylko modyfikacjom.

Trzeba by też tak definiować wyodrębnione zjawisko, by nie narażać się na potrzebę definicji dodatkowych; niejako piętrowych.

Po trzecie, wyróżnianie administracji musi obejmować przedmiot na tyle szeroko, by nie zostały poza nim takie przedsięwzięcia, które są uznane za administrację, w jakiejś przyjętej metodzie opisu.

Nadto należy pamiętać o trwałej potrzebie dostosowania pojęcia admini­stracji do całości okoliczności politycznych, ustrojowych i społecznych, panu­jących w danym czasie i miejscu. I choć elementy te są oczywiście mobilne, podstawowa konstrukcja administracji jest raczej trwała.

Po czwarte, istotna jest tu metoda poszukiwania określenia administracji. Czego jednak mamy szukać? Wszechstronnego opisu zjawiska czy granic dzielących je z innymi zjawiskami typu społecznego. Wydaje się, że nawet wtedy, gdy poszczególni autorzy łączą w pojęciu administracji elementy orga­nizacyjne, podmiotowe, przedmiotowe oraz sposobu czy form działania -chodzi zawsze o to drugie zadanie. Jeśli określenie ma spełniać wymogi definicji, realizacja tego zadania jest niezbędna, choćby jednocześnie towa­rzyszyły jej ekspozycje innych swoistych dla administracji wartości.

Każde określenie administracji z osobna i wszystkie określenia razem odpowiadają łącznie lub wybiórczo na katalog pytań dotyczących:

a) podmiotu działania,

b) celu działania,

c) przedmiotu działania,

d) cech działania, a zwłaszcza sposobu działania,

e) adresata działania.

Odpowiedzi na wskazane tu pytania, jako elementy składowe spotykanych w literaturze definicji administracji, występują w poszczególnych ujęciach

w różnej kolejności, zmiennym akcentowaniu, różnorodnym związku we­wnętrznym, w swoistej rozbudowie dostosowanej każdorazowo do celu roz­ważań.

Również w definicjach administracji podejmowanych przez prawników mieliśmy i mamy nierzadko do czynienia z podejściem socjologicznym nie zawierającym odniesień do obowiązującego prawa. Tadeusz N. Hilarowicz w 1917 roku przez administrację w znaczeniu najobszerniejszym rozumiał całość czynności wszystkich podmiotów ustroju publicznego. A w 1936 roku Bogdan Wasiutyński najogólniej określał administrację jako planowaną i stałą działal­ność podejmowaną do zaspokojenia potrzeb państwa czy innego związku prawa publicznego i nabywającą przez to przymiotu administracji publicznej. Zaraz po wojnie Antoni Peretiatkowicz ujmował administrację ogólnie jako trwałą działalność mającą na celu załatwianie spraw cudzych czy własnych. Z kolei Stanisław Kasznica w 1947 roku pisał o administracji jako o zarządzie majątkiem, przedsiębiorstwem, gminą, parafią czy stowarzyszeniem. Określał, więc nią czyjąś działalność, trwałą i planową, ogarniającą pewną liczbę ludzi i wielość dóbr, a zmierzającą w ostatecznym swym celu do zaspokojenia własnych administrującego lub cudzych potrzeb. Cieszący się uznaniem Jerzy Stefan Langrod widział administrację jako planowe zgrupowanie ludzi powo­łane w służbie określonej misji publicznej. W 1848 roku Tadeusz Bigo defi­niował już administrację w kontekście idei podziału władzy, rozumiejąc przez administrację publiczną planową działalność państwa zmierzającą do zaspoka­jania potrzeb zbiorowych, lecz nie będącą ani ustawodawstwem, ani sądow­nictwem.

Ujęcie socjologiczne preferowali w nauce szczególnie autorzy włoscy, z których R. Alessi w 1966 roku definiuje administrację publiczną jako bezpoś­rednią i konkretną działalność, którą przez czynności rzeczywiste realizuje się konkretne cele bezpieczeństwa, postępu i dobrobytu zbiorowości, a G. Zanobini widzi w administracji publicznej praktyczną działalność, którą państwo po­dejmuje bezpośrednio dla ochrony interesów publicznych stanowiących je­go naturalne cele czy inne szczególne cele uznane za wymagające ochrony.

Przyjąć w ogólności trzeba przede wszystkim dwa podstawowe założenia budowania określenia administracji. Jej określenie naukowe powinno samo wskazywać podstawowe kryteria oceny przydatne w badaniu socjologicznym. Służy temu przede wszystkim wyznaczenie merytorycznego celu działalności administracyjnej. Po drugie, trzeba uznać, iż z całości wyróżnianych w pań­stwie zadań nie da się wyodrębnić takich, które służyłyby wyłącznie państwu jako odrębnemu i oddzielonemu od społeczeństwa podmiotowi.

Wreszcie, na koniec, należy zmierzać do opisu wersji empirycznej, a nie wersji spekulatywnej.

---