Prace nad budżetem UE na lata 2014-2020
Pierwszy dokument w tej sprawie - tzw. „Reflection Paper” - pojawi się na końcu września, a formalna propozycja zostanie zgłoszona przez Komisję Europejską w kwietniu 2011 roku. O kształcie budżetu zgodnie z zasadami traktatu lizbońskiego współdecydować będą Rada Europejska, czyli państwa członkowskie, oraz Parlament Europejski. Są kraje, które są płatnikami netto do unijnego budżetu, i te, które są beneficjentami netto. Te pierwsze dążą do ograniczania budżetu czy przynajmniej do tego, aby go nie zwiększać. Te drugie mają interes w zwiększaniu budżetu.
Dzisiaj budżet UE jest na poziomie 1 proc. sumy PKB wszystkich krajów członkowskich. Gdy po raz pierwszy po akcesji Polska uczestniczyła w przygotowaniu budżetu, Komisja Europejska mówiła o budżecie na poziomie 1,14 proc. PKB Unii, skończyło się na 1 proc., a poziom wykonania jest nawet niższy. Są głosy ekspertów, że stopień zaawansowania integracji Unii wymaga budżetu między 3,5 a 5 proc. Ale na to nikt się nie zgodzi.
Jednak w kryzysie, szczególnie potrzebne jest racjonalne i efektywne wydawanie środków. A na niektóre cele bardziej racjonalnie i efektywnie wydaje się pieniądze właśnie na poziomie europejskim, choćby dlatego, że to pozwala uniknąć dublowania wydatków. Dlatego powinno się zwiększyć budżet Unii, aby lepiej wydawana była całość środków publicznych, obejmujących budżety narodowe i unijny.
Kolejnym problemem wynikającym z różnych interesów krajów członkowskich to podział budżetu. Bogaci zachodni członkowie Unii mniej korzystają z polityki spójności w klasycznej postaci, a zwiększyliby swoje korzyści, gdyby była ona w większej mierze podporządkowana celom gospodarki opartej na wiedzy (innowacje i B+R).
Brytyjczycy, Szwedzi, Holendrzy, Niemcy, w mniejszym stopniu Włosi i Francuzi wspierają tezę, że albo będzie zgoda na modyfikację polityki spójności - w ich rozumieniu korzystną - albo nie będzie zgody na zachowanie czy zwiększenie budżetu. Z kolei nowe państwa członkowskie są zainteresowane funkcją redystrybucyjną budżetu, czyli - jak to się mówi „w języku unijnym” - polityką spójności. Chodzi o takie wydatkowanie pieniędzy, które pozwala zmniejszać różnice w poziomach rozwoju. Ta funkcja redystrybucyjna to nie żadna działalność charytatywna, jak się czasami mówi w debacie publicznej, tylko element kontraktu i struktury całego projektu integracji europejskiej.
Redystrybucja służy kompensowaniu tzw. asymetrycznych szoków możliwych przy otwarciu granic, przy swobodnym przepływie towarów, usług, kapitału i ludzi. Wewnątrz państw narodowych ta redystrybucja wynosi od ponad dwudziestu procent PKB w USA do 40 proc. PKB w Europie. Z tej perspektywy unijna redystrybucja na poziomie 1 proc. PKB jest skromna czy wręcz za niska.
Innowacyjność proponowana przez zamożne kraje również leży w interesie Polski, jednak tylko tym długofalowym. Natomiast w średniej i krótkiej perspektywie w dalece mniejszym stopniu. Można oczywiście walczyć o to, żeby nowoczesne rozwiązania technologiczne rozwijane były na przykład w średniej wielkości miastach Polski. Jednak dopóki tam nie będzie np. szerokopasmowego internetu, nie będzie autostrad i nie będzie różnych elementów infrastruktury, w tym kapitału ludzkiego, to rozwój innowacyjności nie będzie możliwy z powodu braku zaplecza. A filozofia polityki spójności, przy której Polska obstaje, ma na celu takie zaplecze stworzyć.
KTO WPŁYWA NA KSZTAŁT BUDŻETU?
O kształcie unijnego budżetu decydują instytucje unijne, Komisja Europejska i Parlament Europejski, które opowiadają się za polityką wspólnotową i za raczej dużym budżetem. Z pewnością parlament jest najbardziej szczodrym twórcą budżetu. Na drugim biegunie są płatnicy netto, którzy opowiadają się za jak najskromniejszym budżetem. Objawem tego skąpstwa jest dążenie do renacjonalizacji niektórych programów wydatkowych Unii Europejskiej. Pojawiają się propozycje, aby niektóre programy realizować w ramach budżetów państw członkowskich.
To oczywiście jest dla nas niekorzystne i powodowałoby dezintegracyjne skutki, ponieważ różne państwa w różnym stopniu mogłyby sobie pozwolić na politykę regionalną, rozbudowę infrastruktury, na politykę rolną itd. A to by łamało zasady jednolitego rynku.
Państwa członkowskie, a zwłaszcza płatnicy netto, chciałyby jak największą częścią pieniędzy gospodarować same, a jak najmniej oddawać Brukseli. Bruksela zaś chciałaby jak najwięcej pieniędzy na polityki, które są realizowane na poziomie Unii.
W tej chwili jest silna tendencja, której przeciwstawiamy się wraz z innymi nowymi członkami UE, żeby wprowadzić segmentację budżetu. Żeby pion, który się zajmuje ochroną środowiska, miał własny budżet, ten, który się zajmuje transportem - własny, ten który się zajmuje klimatem, sprawami socjalnymi, energią i tak dalej - własny.
POLITYKA ROLNA
Kluczowym wyzwaniem kolejnej na kolejne 7 lat jest to, aby w obszarze polityki rolnej zrównać warunki konkurencji na terenie całego jednolitego rynku. To nie oznacza, żeby dopłaty do hektara były wszędzie równe - od Grecji do Szwecji - ale chodzi o to, żeby panowały te same zasady. W tej chwili zróżnicowanie jest przeogromne, od ok. 500 euro na hektar w Grecji, do między 100 a 200 w nowych krajach członkowskich. Te wielkości są odniesione do tzw. plonów referencyjnych, czyli odpowiadają historycznie i statystycznie opisanej przeszłości co do wydajności np. zboża z hektara w momencie przyjęcia danego kraju do Unii.
Chcemy zrównać warunki konkurencji - jeśli subsydiujemy wszystkich rolników, to niech to subsydiowanie odbywa się według podobnych zasad, żeby rolnik dostawał porównywalne pieniądze niezależnie od tego, gdzie jego gospodarstwo leży - czy to w Hiszpanii, czy w Polsce. Ewentualnie obszarem negocjacji może być propozycja, żeby to skorygować, nakładając zróżnicowanie oparte o siłę nabywczą.
Polska buduje koalicję obrony poziomu przyszłych subwencji unijnych. Obecnie żadne państwo nie otrzymuje takich subwencji jak Polska, która z funduszy strukturalnych w latach 2007-2013 ma do dyspozycji 67 mld euro. Mówi się, iż teraźniejsze warunki makroekonomiczne nie sprzyjają utrzymaniu wysokiego poziomu dotacji w kolejnej perspektywie finansowej.
Fakt ten stanowi zagrożenie w postaci 10 mld euro mniej rocznie dla Polski. Polska zbiera głosy nie tylko państw przyjętych od 2004 roku, ale także starszych członków dotkniętych kryzysem- Grecji, Włoch, Potugalii, Hiszpanii czy Irlandii.
Unijna polityka spójności może paść ofiarą budżetowych oszczędności w latach 2014-2020. Powodem jest, jakże by inaczej, Grecja, która otrzymała gigantyczna pomoc z Brukseli. Szykowane są kolejne transze wypłat dla tego kraju.
Spowoduje to najprawdopodobniej ograniczenia innych wydatków unijnych. Do nich zalicza się m.in. polityka spójności, w ramach której Polska otrzymuje najwięcej funduszy z UE.
Nasz kraj będzie w o tyle komfortowej sytuacji, że debata o tym, czy pomoc unijna zostanie ograniczona tylko do najbiedniejszych krajów członkowskich, przypadnie na okres naszej prezydencji. Zatem „nic o nas bez nas”.
31 stycznia w Brukseli będzie odbywać się V Forum Spójności. W imieniu organizacji EUROCITIES, której Warszawa jest wiceprzewodniczącą, prezydent W-wy Hanna Gronkiewicz- Waltz przedstawi tam stanowisko europejskich metropolii w kwestii kształtu Funduszu Spójności.
Globalne wyzwania dla reformy polityki rolnej w UE po 2013
Reforma Wspólnej Polityki Rolnej może wkrótce rozpalić nie tylko Brukselę, ale całą Unię Europejską. Niektóre państwa domagają się obcięcia wydatków na rolnictwo i przeznaczenie ich na inne, bardziej adekwatne do wyzwań XXI wieku cele. Inni będą umierać za hojne dopłaty, subsydia i cła zaporowe. W celu wyjaśnienia istoty reformy udostępniam łamy swojego bloga dr Valentinowi Zahrntowi, ekonomiście z think-tanku European Centre for International Political Economy (ECIPE), redaktorowi portalu Reform The Cap, który specjalnie dla Czytelników Dyplomacji przygotował artykuł o globalnym wymiarze reformy europejskiej polityki rolnej.
Zadanie wykonane, czas na zmiany
W związku ze zbliżającym się nowym okresem programowania w Unii Europejskiej oraz coraz istotniejszymi wyzwaniami wynikającymi z globalizacji Wspólna Polityka Rolna znajduje się obecnie w potrzebie gruntownej reformy. W swoim aktualnym kształcie kosztuje europejskich podatników około 54 miliardów euro rocznie, co stanowi ponad 40% ogólnego budżetu UE. Jednocześnie stanowi problem, który ma znaczenie dla sytuacji krajów rozwijających się.
Zagwarantowana na mocy traktatów rzymskich (1957) Wspólna Polityka Rolna jest jedną z podstaw funkcjonowania Unii Europejskiej. W swoim pierwotnym kształcie odpowiadała na wyzwania lat powojennych, gdy głównym problemem była walka z głodem i zapewnienie wysokiego poziomu produkcji rolnej. W międzyczasie zarówno sytuacja polityczno-społeczna jak i zapotrzebowanie konsumentów na produkty rolne uległy wielu zmianom, w związku z czym WPR przestała być adekwatna do pojawiających się nowych wyzwań. Jej głównym celem była likwidacja głodu w Europie, co udało się skutecznie rozwiązać, a nawet doprowadzono do znacznych nadwyżek produkcji.
Uderzenie w kraje rozwijające się
Nadmiar żywności uczynił z UE, obok USA, wiodącego eksportera w skali światowej. Stało się to możliwe dzięki rozbudowanemu w ramach WPR systemowi wsparcia, opartego w szczególności o subsydia eksportowe i taryfy celne. Taka polityka okazała się jednak niesprawiedliwa wobec mniej zasobnych graczy na rynkach rolnych - krajów rozwijających się. Tanie unijne produkty rolne sukcesywnie zalewały lokalne rynki w różnych częściach świata, a nawet doprowadziły do ich zapaści. Obniżyły także ceny siły roboczej w tych krajach i w wielu przypadkach pogłębiły istniejące tam, często skrajne, ubóstwo.
Obecnie te praktyki muszą stawić czoła krytyce, która wymierzona jest wobec WPR przez Międzynarodową Organizację Handlu (WTO) w ramach Rundy Doha. Pod naciskiem światowego gremium UE zaczęła podejmować kroki w kierunku zmiany obecnego systemu, uznawanego za wielce niesprawiedliwy przez kraje rozwijające się. Istotne zmiany wprowadziła reforma Fischlera (2003) i Health Check (2008), ale w międzyczasie do UE dołączyły nowe państwa członkowskie, obarczone przeszłością centralnie planowanej gospodarki, których rolnictwo i obszary wiejskie znajdują się zdecydowanie w tyle w stosunku do unijnej piętnastki.
Oznacza to także większe problemy w uzgodnieniu wspólnego stanowiska i podjęciu odważniejszych działań reformatorskich oraz ogromne wyzwanie dla integracji europejskiej, której WPR jest kluczową podporą. Dodatkowym problemem jest aktualny kryzys gospodarczy, sprzyjający głosom na rzecz zwiększenia interwencji publicznej, także w ramach WPR, mającej za zadanie pomoc rolnikom w łagodzeniu ich strat czy uzupełnianie niższych od dotychczasowych dochodów. Przykładem tego może być szczególne wsparcie udzielone w ostatnich miesiącach głośno protestującemu sektorowi mleczarskiemu.
Dacian Ciolos, nowo-wybrany komisarz UE ds. rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, musi stawić czoła żądaniom unijnych rolników na rzecz większego interwencjonizmu i przeciwstawnym wobec nich naciskom WTO, domagającej się postępów w liberalizacji rynków rolnych. Szczególnym wyzwaniem jest również zapewnienie globalnego bezpieczeństwa żywności. Nie jest bowiem jasne, czy większa produkcja UE i wynikające z niej niższe globalne ceny żywności są pożądane w walce z głodem i ubóstwem. Problem polega na tym, że najubożsi mają tendencję do konsumowania większej ilości żywności niż produkowania, a niższe ceny żywności prawdopodobnie redukują głód tylko w krótkiej perspektywie.
Długofalowo natomiast niższe ceny przyczyniają się zmniejszania produkcji rolnej w krajach rozwijających się. To obniża koszt nisko-wykwalifikowanej siły roboczej, która jest licznie zatrudniona w rolnictwie i redukuje wzrost ekonomiczny w krajach rozwijających się. W sumie wydaje się całkiem możliwe, że zwiększony przez UE import żywności i konsekwentnie wyższe ceny na rynku światowym są lepszym narzędziem walki z globalnym ubóstwem. W żadnym wypadku jednak WPR w swym obecnym kształcie nie przynosi rozwiązania tego problemu.
Główne problemy polityki rolnej
W 2008 roku UE wydała około 1 miliarda euro na subsydia eksportowe. Jednak w ostatnim czasie ceny spadły, dlatego oczekiwany jest wzrost tych środków, w szczególności dla sektora mlecznego. Na czym polega problematyczność tych subsydiów? Otóż utrudniają uczciwą konkurencję, ze szkodą dla produkcji i usług, a także zakłócają produkcję rolną na korzyść tych produktów, które otrzymują najwięcej wsparcia. Ponadto, obniżają światowe ceny rynkowe dla produktów rolnych i prowadzą do wspomnianej powyżej sytuacji w krajach rozwijających się.
Subsydia eksportowe są darzone silną niechęcią przez partnerów handlowych UE, ponieważ oferują na dzień dobry pretekst dla krajów rozwijających się w celu podtrzymania taryf przeciwko niesprawiedliwej konkurencji - także produktów, które nie otrzymują (znaczących) subsydiów eksportowych. Jednocześnie ich stosowanie wymaga stałego kontrolowania i pociąga za sobą wysokie koszty - wciąż znaczna jest liczba oszustw w tej dziedzinie, a dokładne zbadanie problemu wymaga żmudnego wysiłku, odpowiednich procedur i instytucji. Subsydia eksportowe mogą być także przyznane firmom, które nie produkują żywności w bezpośrednim sensie, np. linie lotnicze otrzymują dopłaty do posiłków serwowanych podczas lotów.
Innym problemem są natomiast taryfy celne na produkty rolne, które są średnio ponad cztery razy wyższe niż opłaty na inne dobra. Wszystkie unijne cła, które przekraczają 100%, dotyczą produktów rolnych, a dla izoglukozy osiągają nawet oszałamiające 604% należności. Głównym zarzutem wobec nich jest to, że zakłócają sygnały rynkowe, które mogłyby kierować skuteczną alokacją środków ekonomicznych.
Bez taryf UE produkowałaby mniej rolniczych dóbr, a więcej dóbr przemysłowych i usług. Przyniosłoby to zatem więcej korzyści z międzynarodowej specjalizacji produkcji przez skupianie się na tych, tworzących wysoką wartość dodaną segmentach, gdzie cieszy się ona względną przewagą. W dodatku różnice w taryfach celnych pomiędzy produktami rolnymi zniekształcają produkcję. W rezultacie europejscy rolnicy wytwarzają te dobra, które są wysoce protegowane, a nie te, które są wewnętrznie konkurencyjne.
Konsumenci zapłacą, zwłaszcza ci biedniejsi
Unijne polityki rolne spowodowały wzrost cen produktów rolnych o 12% w 2008, przenosząc 36 miliardów euro z konsumentów na producentów. To jest szczególnie niszczycielskie dla gospodarstw o niskich dochodach, które przeznaczają relatywnie wysoką część swoich dochodów na jedzenie. Nawiązując do Eurostatu jedzenie, napoje i wyroby tytoniowe konstytuują 25% wydatków 20% europejskich gospodarstw domowych z najniższymi dochodami, podczas gdy udział ten jest tylko na poziomie 15% dla 20% tych z największymi dochodami. Dlatego najubożsi konsumenci płacą nieproporcjonalną część rachunku.
Rynki rolne są z natury niestabilne. Izolowanie europejskiego rynku od zewnętrznych szoków może wyglądać na dobry pomysł, ale ceny krajowe mają tendencję do bycia jeszcze bardziej niestabilnymi niż te na światowym rynku, który gromadzi ryzyka - dobre plony w Kazachstanie czy w USA mogą zrównoważyć zły sezon w Europie. Przez osłabianie transmisji cenowych z relatywnie stabilnego rynku światowego taryfy celne mogą właściwie zwiększać niestabilność cen w UE. Unijne cła są często pobierane jako stała opłata za kilogram, co oznacza, że stają się bardziej restrykcyjne, kiedy ceny spadają, a mniej restrykcyjne podczas okresów wysokich cen. W wyniku tego globalny popyt maleje w okresach wysokiej podaży i na odwrót. Światowe rynki stają się przez to mniej efektywnymi buforami przeciwko krajowym szokom cenowym i silniejszym źródłom zakłóceń. To przede wszystkim krzywdzi ubogich w krajach rozwijających się.
Liberalizacja rynku korzystnym rozwiązaniem
Unijne taryfy celne zapobiegają liberalizacji handlu na świecie. Odporność UE na cięcia taryf celnych produktów rolnych wielokrotnie zablokowała postęp w negocjacjach Doha WTO. W dodatku kraje rozwijające się wskazują na protekcjonizm UE w rolnictwie w celu usprawiedliwienia ich barier wobec importu oraz produkowanych dóbr i usług. Usunięcie unijnych taryf celnych byłoby więc ważnym wkładem do liberalnego systemu handlowego, dostarczającego lukratywnych zysków nie tylko dla UE, ale też skutecznego w walce z globalnym ubóstwem.
Zaprezentowane powyżej argumenty na rzecz reformy WPR są tylko jednymi z wielu. Jednak potrzeba jej przeprowadzenia staje się coraz bardziej widoczna, a w najbliższym czasie dyskusje wokół niej mają szansę stać się głośniejsze i wyznaczyć nowe kierunki dla rozwoju Unii Europejskiej. Więcej na ten temat można przeczytać między innymi tutaj: www.reformthecap.eu.
Valentin Zahrnt