Polityka finansowa państwa = finanse publiczne to:

• polityka dochodowo-wydatkowa (budżetowa]

• polityka skarbowa [zadanie: finansowanie długu publicznego]

• publiczny system ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych

wyodrębniona

- polityka pieniężna, kursowa i nadzorcza banku centralnego [od '98- zakaz finansowania długu publicznego ze środków banku centralnego

Finanse publiczne- obejmują procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, w szczególności:

• gromadzenie dochodów i przychodów publicznych

• wydatkowanie środków publicznych

• finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa

• zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne

• zarządzanie środkami publicznymi

• zarządzanie długiem publicznym

• rozliczenia z budżetem UE

Zasady prowadzenia polityki finansowej państwa:

• polityka dyskrecjonalna [uznaniowa]- nakierowana na decyzje, reakcje na zdarzenia, sytuacje na rynku finansowym [prowadzona do połowy lat '80]: nie była powiązana z planami, prognozami; związana z dużym ryzykiem politycznym, problem opóźnień (od momentu podjęcia decyzji do momentu wydania odpowiednich przepisów);

• polityka oparta na regułach= jawność i przejrzystość: reguły numeryczne (ilościowe); reguły jakościowe (proceduralne- dyscyplina finansów publicznych, zasady sprawozdawczości)

Podstawowe zasady przejrzystości finansów publicznych [Kodeks Dobrych Praktyk Międzynarodowego Funduszu Walutowego]:

• jasność zadań i odpowiedzialność- wyraźne wyodrębnienie zadań, określenie kompetencji organów administracji publicznej, stworzenie jasnych ram prawnych i organizacyjnych;

• jawność działań- dostępność informacji na temat przeszłych, bieżących i przyszłych działań władz;

• otwartość procesu budżetowego- informacje powinny być podane w sposób ułatwiający (także dla osób spoza finansów publicznych) analizę procesu budżetowego oraz monitoring wykonania (przesłanka wprowadzenia budżetu zadaniowego); dokumentacja budżetowa powinna obejmować: cele polityki, analizę makroekonomiczną, ocenę zagrożeń fiskalnych;

• integracja danych- dane powinny być oparte o międzynarodowe standardy rachunkowości i podlegać niezależnej weryfikacji;

Rodzaj reguły fiskalnej	Konstrukcja reguł fiskalnych
Reguła salda budżetowego	Złota reguła- równowaga w budżecie bieżącym, wydatki majątkowe finansowane długiem [dopuszcza deficyt budżetu tylko związanego z dodatkowymi wydatkami inwestycyjnymi	Reguła zrównoważonego budżetu- dochody równają się wydatkom budżetowym (rzadko stosowana)	Limit deficytu budżetowego wyrażony w wartościach nominalnych	Limit deficytu budżetowego w relacji do PKB	Limit strukturalnego deficytu budżetowego
Reguła zadłużenia	Limit długu w wartościach nominalnych	Limit długu w relacji do PKB	Limit długu w relacji do zdolności jego obsługi	inne	-
Reguła wydatkowa [od 2002 r. tzw. Reguła Belki]	Limit wydatków w wartościach nominalnych	Limit wydatków w wartościach realnych	Nominalna stopa wzrostu wydatków budżetowych	Realna stopa wzrostu wydatków	inne
Reguła dochodowa [w celu generowania dodatkowych funduszy tzw. Funduszy społecznych] funkcjonuje w PL	Poziom obciążeń podatkowych jako % PKB	Reguła oparta na zmianie stawek podatkowych	Możliwość i poziom alokacji dodatkowo wypracowanych dochodów budżetowych	inne	-

Finanse publiczne w Unii Europejskiej- regulacje:

1. poziom ponadnarodowy

2. poziom krajowy:centralny, lokalny (regionalny), ubezpieczeń społecznych

Szczeble sektora finansów publicznych: według standardów Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA'95- sektor instytucji rządowych i samorządowych:

• instytucje rządowe na szczeblu centralnym

• instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym [nie występuje w Polsce- dotyczy układu federalnego]

• instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym

• fundusze ubezpieczeń społecznych [warunki: muszą być obowiązkowe; muszą nimi zarządzać (w zakresie ustalania składki i świadczeń) władze publiczne [w PL problem z OFE- są zarządzane przez instytucje komercyjne, dlatego EUROSTAT nie chce ich dopuścić do sektora publicznego]

Sektor finansów publicznych w Polsce [ustawa z 2009 r.]:

1. organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały

2. jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki

3. jednostki budżetowe

4. samorządowe zakłady budżetowe

5. agencje wykonawcze

6. instytucje gospodarki budżetowej

7. państwowe fundusze celowe

8. ZUS i zarządzane przez niego fundusze oraz KRUS i fundusze zarządzane przez Prezesa KRUS;

9. NFZ

10. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej

11. uczelnie publiczne

12. Polska Akademia Nauki i tworzone przez nią jednostki organizacyjne

13. państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe

14. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego.

Finanse publiczne w prawodawstwie UE:

• zdecentralizowana polityka budżetowa poszczególnych państw członkowskich

• scentralizowana polityka pieniężna ESBC [EBC]

Państwa członkowskie uznają swoje polityki gospodarcze za przedmiot wspólnego zainteresowania i koordynują je w ramach Rady Europejskiej.

Ogólne wytyczne polityki gospodarczej [Komisja Europejska, Rada Europejska, Rada Ecofin]- w celu koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich UE:

• polityka stabilności i Wzrostu- polityka budżetowa, polityka nadmiernego deficytu [najbardziej unormowana]

• proces Cardiff- rynek towarów i usług, rynek kapitałowy

• proces luksemburski- wytyczne dotyczące zatrudnienia, Narodowe Plany Działania

• proces koloński- dialog makroekonomiczny

Ecofin w Radzie Unii Europejskiej: dawniej Rada Ministrów, koordynacja polityki gospodarczej i walutowej krajów członkowskich- Rada ds. Gospodarczych i finansowych- Ecofin; kompetencje:

• prawodawcze- wydawanie aktów prawnych, decyzji

• kreacyjne- koordynowanie i realizacja polityki

• kontrolne- kierowanie skarg do ETS [europejski trybunał sprawiedliwości]

Najważniejsze uregulowania TFUE dotyczące polityki fiskalnej:

• unia nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych [regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych], ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu

• państwo członkowskie nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych [regionalnych, lokalnych i innych władz publicznych] innego państwa członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu

• rządy państw członkowskich będą unikać nadmiernego deficytu budżetowego

• komisja kontroluje zmiany sytuacji budżetowej i wysokość długu publicznego w państwach członkowskich, badając czy nie dochodzi do rażących błędów;

Budżetowe kryteria konwergencji [spójności]:

• maksymalny poziom deficytu sektora general government: 3% PKB

• maksymalny poziom długu sektora general government: 60% PKB

Pakt Stabilności i Wzrostu [polityka budżetowa UE wpływa na politykę pieniężną]]- argumenty za:

• dyscyplina budżetowa państw członkowskich prowadzących własna politykę budżetową;

• brak możliwości oddziaływania Unii na decyzje rządów co do polityki dochodowo-wydatkowej państwa;

• zapobieganie perturbacjom w realizacji polityki pieniężnej [oddziaływanie przez rząd na poziom inflacji i stóp procentowych], większa wiarygodność realizacji decyzji EBC;

• przeciwdziałanie kryzysom narodowym mającym wpływ na gospodarkę i politykę całej Unii;

• gwarancja stabilności finansowej strefy euro;

Pakt Stabilności i Wzrostu- dokument stanowiący ramy koordynacji krajowej polityki fiskalnej w Unii Europejskiej oparte na określonych zasadach; Pakt składa się z:

• elementów zapobiegawczych [prewencyjnych];

• elementów odstraszających= procedura nadmiernego deficytu

Funkcja zapobiegawcza:

• obowiązek przedstawiania rocznych programów stabilności [konwergencji]- państwa członkowskie strefy euro- programy stabilności, pozostałe państwa UE- programy konwergencji

• informacje obejmujące poprzedni i bieżący rok oraz co najmniej 3 kolejne lata [prognozy]

• zapewnienie spójności z budżetami narodowymi, porównywalność pomiędzy programami różnych państw, spójność ocen i równości traktowania;

• celem programów jest zapewnienie stabilnej sytuacji fiskalnej w średnim okresie, biorąc pod uwagę starzenie się społeczeństwa

• Komisja Europejska ocenia programy

• Rada UE wydaje opinię na ich temat;

Analiza i monitorowanie programów- Rada analizuje na początku roku programy i wydaje opinię na ich temat na podstawie oceny dokonanej przez Komisję; zakres analizy:

• czy założenia ekonomiczne są realistyczne

• czy zawarty w programie średnioterminowy cel budżetowy jest możliwy do realizacji biorąc pod uwagę przyjętą ścieżkę dostosowania

• czy instrumenty polityki są wystarczające do osiągnięcia celów średnioterminowych

• jakie zagrożenia stwarza starzenie się ludności dla długoterminowej stabilności finansów publicznych

• czy polityka gospodarcza poszczególnych krajów jest zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej UE;

Funkcja odstraszająca:

• uregulowana poprzez procedurę nadmiernego deficytu

• uruchomiona po osiągnięciu przez deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych limitu 3% PKB określonego w Traktacie;

• rada wydaje państwu członkowskiego zalecenie skorygowania nadmiernego deficytu i wyznacza termin, w jakim należy tego dokonać

• rada monitoruje wykonanie zaleceń; po ich zastosowaniu może podjąć decyzję o uchyleniu procedury lub gdy kraj nie zastosuje się do zaleceń rozpoczyna procedurę nakładania sankcji;

Średnioterminowy cel budżetowy [MTO] oznacza sytuację budżetową, która zabezpiecza przed ryzykiem naruszenia określonego w Traktacie limitu wynoszącego 3% PKB i zapewnia długoterminową stabilność finansów publicznych [wyrażony strukturalnym saldem budżetowym].

Państwa członkowskie, które nie osiągnęły MTO powinny zmierzać do niego w tempie 0,5% PKB rocznie w kategoriach strukturalnych.

Kategoria strukturalna- saldo uwzględniając zmiany cykliczne oraz tzw. Działania jednorazowe i tymczasowe.

Rozważna polityka budżetowa [reguła budżetowa]- roczne tempo wzrostu wydatków publicznych nie przekracza ostrożnie ustalonego tempa wzrostu PKB w średnim okresie, chyba że nadwyżce wzrostu wydatków towarzyszą środki uznaniowe po stronie dochodów.

Zarządzanie płynnością w sektorze publicznym stanowi zadanie realizowane zarówno w ramach operacji budżetowych [dochodowo-wydatkowych] jak i zarządzania długiem publicznym.

Celem efektywnego zarządzania płynnością jest zapewnienie równowagi kasowej [przepływów pieniężnych] w sektorze publicznym, tak aby nie dopuszczać do wystąpienia czasowych nadwyżek finansowych jednych jednostek sektora w sytuacji gdy inne jednostki muszą zaciągać dług na rynku generując niepotrzebne koszty i ryzyko. Zarządzanie płynnością powinno dodatkowo ograniczać wpływ operacji finansowych sektora publicznego na płynność sektora bankowego.

Płynne aktywa finansowe- gotówka oraz depozyty utrzymywane przez podmioty publiczne w bankach komercyjnych lub innych instytucjach finansowych

Skonsolidowany bilans finansowy sektora publicznego

Aktywa finansowe	Pasywa
Aktywa krótkoterminowe [płynne]- gotówka i depozyty [lokaty] }cześć planowanego budżetu Aktywa długoterminowe [papiery wartościowe, udziały]	Zobowiązania krótkoterminowe [w tym bony skarbowe do 1 roku, bony do zarządzania płynnością] }cel: ograniczenie zadłużenia/zobowiązań na rzecz aktywów krótkoterminowych Zobowiązania długoterminowe [kredyty, obligacje]

Przyczyny dokonania konsolidacji zarządzania płynnością:

1. Skarb Państwa w celu finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa pozyskuje na rynku środki poprzez sprzedaż skarbowych papierów wartościowych; znaczna część pozyskiwanych środków pochodzi z sektora bankowego [zmniejszenie potrzeb pożyczkowych- największe oszczędności będą w roku wprowadzenia systemu]

2. znaczna część środków jednostek sektora finansów publicznych nie jest wykorzystywana na bieżącą działalność jednostek i lokowana jest przede wszystkim w sektorze bankowym [jst lokują środki w bankach- dochody z oprocentowania a skarb państwa emituje obligacje, bony i ponosi z tego tytułu koszty]

Efektywniejsze rozwiązanie dla Skarbu Państwa: wykorzystanie wolnych środków niektórych jednostek sektora finansów publicznych do zarządzania płynnością Skarbu Państwa i przejściowego finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa obniży poziom państwowego długu publicznego w krótkim okresie oraz koszty obsługi długu w długim okresie.

Grupa	Zakres podmiotowy	Charakter konsolidacji	Rachunek w BGK
I	państwowe fundusze celowe bez osobowości prawnej z wyjątkiem ZUS i KRUS	Obowiązek przekazywania wolnych środków w zarządzanie MF	Obowiązek posiadania rachunku
II	NFZ agencje wykonawcze pozostałe państwowe jednostki organizacyjne z osobowością prawną utworzone na podstawie odrębnych ustaw, w tym: NFOŚiGW, PGŚP, PFRON	Obowiązek lokowania wolnych środków w formie depozytu u MF
III	Jednostki samorządu terytorialnego uczelnie publicznego PAN i jej jednostki organizacyjne samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe ZUS i KRUS oraz ich fundusze pozostałe samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw	Możliwość lokowania środków w formie depozytu terminowego u MF środki przyjmowane w formie depozytu na warunkach określonych w umowie [warunki analogiczne do I i II grupy]	Fakultatywne posiadanie rachunku obowiązek przeniesienia bankowej obsługi w celu zawiązywania lokat krótszych niż 3 dni

Wolne środki środki, które nie są wydatkowane w określonym dniu na wykonanie zadań oraz funkcjonowanie danej jednostki

Jednostki finansów publicznych [w tym samorządu terytorialnego] oraz samorządowe osoby prawne mogą dokonywać lokat wolnych środków [z wyjątkiem środków pochodzących z dotacji z budżetu]:

• w skarbowych papierach wartościowych

• w obligacjach emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego

• na rachunkach bankowych w bankach mających siedzibę na terytorium RP

• w formie depozytu u Ministra Finansów

Termin konsolidacji zarządzania płynnością SFP

Termin	Działanie
4 miesiące- po ogłoszeniu ustawy	- wejście w życie ustawy o zmianie uofp oraz niektórych innych ustaw w części dotyczącej konsolidacji
60 dni od dnia wejścia w życie przepisów dotyczących konsolidacji	- jsfp zobowiązane są do otwarcia rachunków w BGK w przypadku gdy nie posiadają rachunku - przekazanie MF w zarządzanie depozyt nieulokowanych wolnych środków oraz wolne środki ulokowane w instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi

Instrumenty konsolidacji

• Overnight [O/N]- niewykorzystane środki jednostek na koniec danego dnia lokowane w depozyt O/N; zwrot środków na rachunek jednostki następnego dnia;

• depozyt terminowy- lokowanie wolnych środków w depozyt u MF lub przekazanie w zarządzanie na podstawie złożonej dyspozycji określającej termin depozytu;

Oprocentowanie [w pierwotnych założeniach- brak oprocentowania -MF nie jest bankiem, ale nie zgodziły się na to jednostki sektora finansów publicznych]:

Termin depozytu/ zarządzania	Stopa procentowa
Do 3 dni	Oprocentowanie w wysokości nie niższej niż stopa depozytowa NBP
Powyżej 3 dni do 6 dni	Oprocentowanie według stawki wynikającej z równania prostej wyznaczonej przez stopę depozytową NBP dla depozytu na okres 3 dni oraz przez stopę równą iloczynowi mnożnika i publikowanej stawki WIBID dla 1 tygodnia
Powyżej 7 dni	Oprocentowanie w wysokości iloczynu stawki WIBID właściwej dla danego okresu lokowania i mnożnika

Za rozwiązanie depozytu lub zwrot środków przekazanych w zarządzanie przed upływem terminu, na jaki został utworzony depozyt lub środki zostały przekazane w zarządzanie- odsetki nie przysługują.

Mnożnik nie może być niższy niż 0,9, jego wysokość ustala MF i ogłasza ją w formie komunikatu na stronach internetowych urzędu obsługującego MF

Ogólne założenia nowej reguły wydatkowej:

• cel- ograniczenie wydatków budżetu państwa

• tymczasowa reguła dyscyplinująca- do uchylenia Polsce procedury nadmiernego deficytu

• reguła nie obejmuje wszystkich rodzajów wydatków budżetu, tylko tzw. Wydatki uznaniowe lub elastyczne [czyli nie zdeterminowane prawnie] oraz wydatki sztywne nowo uchwalone

• konstrukcja reguły- wzrost wydatków podlegających regule w kolejnym roku maksymalnie na poziomie inflacja VPI [prognozowana na dany rok] + 1%

Reguła wydatkowa tymczasowa a docelowa:

1. reguła wydatkowa tymczasowa [dyscyplinująca]- kwota wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie może być większa niż kwota środków planowanych na ich realizację w roku poprzednim powiększona w stopniu odpowiadającym prognozie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na dany rok budżetowy, przyjętego w założeniach stanowiących podstawę do prac nad projektem ustawy budżetowej, powiększonego o punkt procentowy;

2. reguła docelowa- stabilizująca [obecnie brak umocowania ustawowego]- reguła wydatkowa zapewniająca utrzymanie strukturalnego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie średnioterminowego celu budżetowego [MTO- obecnie ok. 5%]; dla Polski obecnie jest to 1% PKB

złota reguła- zaciąganie zobowiązań tylko na pokrycie wydatków inwestycyjnych;

Wydatki nie podlegające bezpośrednio regule wydatkowej tymczasowej:

• wydatków na obsługę długu publicznego;

• środków własnych UE oraz obligatoryjnych składek wpłacanych do organizacji międzynarodowych

• wydatków na realizację programów finansowanych z udziałem środków UE, w tym wydatków budżetu środków europejskich

• wypłat i obsługi świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz finansowania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne

• składek na ubezpieczenie społeczne za osoby przebywające na urlopach wychowawczych i macierzyńskich oraz za osoby niepełnosprawne

• świadczeń emerytalno-rentowych funkcjonariuszy i uprawnionych członków ich rodzin oraz uposażeń sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku

• dotacji dla Fund.Ubezp.Społ., Funduszu Emerytur Pomostowych i Funduszu Emerytalno-Rentowego KRUS na sfinansowanie wypłat świadczeń emerytalno-rentowych gwarantowanych przez państwo

Inne wydatki nie podlegające [warunkowo-tylko na 2011 r.] regule wydatkowej:

• subwencji ogólnej dla jst

• wydatków na potrzeby obronne RP

• składek na ubezpieczenie zdrowotne finansowanych z budżetu państwa

• wpłat świadczeń finansowanych ze środków budżetu państwa zleconych do wypłaty ZUS i KRUS

• wydatków związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną i zarządzaniem infrastrukturą transportu lądowego, finansowanych lub dofinansowanych przez ministra właściwego do spraw transportu

• wydatków na programy wieloletnie

Reguły wydatkowania nie stosuje się w przypadku gdy zmiany w przepisach ustawy regulującej wydatki nie powodują zwiększenia wydatków względem wydatków wynikających z dotychczas obowiązujących przepisów o więcej niż 10 mln zł i 1% maksymalnego limitu tych wydatków w pierwszym pełnym roku wykonywania tej ustawy.

Mechanizmy prewencyjne [planowanie]: w przyjmowanych przez Radę Ministrów projektach ustaw których skutkiem finansowym może być zmiana poziomu wydatków jsfp w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów określa się w treści projektu maksymalny limit tych wydatków wyrażony kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania ustawy, oddzielnie dla każdego roku poczynając od pierwszego roku planowanego wejścia w życie ustawy, w podziale na:

• budżet państwa,

• jst i ich jednostki organizacyjne

• pozostałe jednostki sektora finansów publicznych.

Mechanizmy korygujące- mają zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków, polegające na:

• limitowaniu liczby udzielonych świadczeń w zależności od środków przeznaczonych na ten cel w ustawie budżetowej, lub

• uzależnieniu wypłat od kryterium dochodowego lub majątkowego albo zmianie kryterium dochodowego lub majątkowego uprawniającego do nabycia świadczeń finansowanych ze środków publicznych, lub

• zmianie kosztów realizacji zadań publicznych wykonywanych na rzecz obywateli.

W projekcie ustawy [przedkładanej Radzie Ministrów] określa się właściwy organ, który monitoruje wykorzystanie limitu wydatków na wykonywanie zadania publicznego przez jednostki sektora finansów publicznych oraz odpowiada za wdrożenie mechanizmów korygujących.

Reguły wydatkowej nie stosuje się w przypadku: stanu wojennego, stanu wyjątkowego na całym terytorium RP, stanu klęski żywiołowej na całym terytorium RP.

Wady reguły wydatkowej:

• nie obejmuje całości wydatków budżetowych [wg. szacunków to ok. 10% wydatków m.in. Na wynagrodzenia, bieżące koszty jednostek, dotacje, wydatki majątkowe]

• ograniczy wprowadzenie reform części wydatkowej budżetu państwa w kierunku weryfikacji struktury i poziomu wybranych wydatków

• możliwość przerzucenia dodatkowych zadań zleconych na samorządy, a tym samym zwiększenia wydatków samorządów lokalnych;

FINANSE PUBLICZNE

6

---