Geneza samorządu terytorialnego
Geneza samorządu terytorialnego - współczesny samorząd terytorialny nie jest kontynuacją samorządu terytorialnego okresu starożytności, czy średniowiecza; mimo takiego samego nazewnictwa. Samorząd miejski, czy lokalny był wówczas samorządem stanowym. Nie spełniał więc kryterium powszechności, nie obejmował wszystkich osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną, a jedynie wybraną grupę społeczną (np. mieszczan). O kształtowaniu się nowoczesnego samorządu terytorialnego można mówić dopiero od czasów Rewolucji Francuskiej i reform pruskich na początku XIX wieku. W tamtym czasie samorząd narodził się dzięki:
przekształceniu jednostronnego stosunku między władzą a obywatelami oraz między władzą a gminami w stosunek dwustronny, przyznający obywatelom i gminom prawa podmiotowe,
We Francji, w okresie Rewolucji, w oparciu o koncepcje prawa natury uznano, iż gminy posiadają takie same prawa jak pojedynczy obywatel. Gmina zdaniem ówczesnych posiadała więc własne, przyrodzone, niezbywalne prawa, np. prawo do własności. Stanowiła - jak uważano - twór historycznie wcześniejszy od państwa. Mówiono, iż gminy były pierwotne w stosunku do państwa. Przyznawano więc prymat zadaniom własnym gminy przed zadaniami poruczonymi (zleconymi) przez państwo. Było to zgodne z prawnonaturalną teorią samorządu.
W okresie napoleońskim faktycznie zniesiono administrację samorządową, pozostawiając instytucje samorządowe z nazwy, ale będące w rzeczywistości instytucjami państwowymi. Władze gminne (merowie) pochodziły z nominacji a nie z wolnych wyborów, a gminy stały się najniższym rządowym okręgiem administracyjnym (municypium). Silna centralizacja, administracji cechowała Francję do XX w. i była wzorcem dla innych państw europejskich.
Natomiast w Prusach, w okresie reform Steina i Hardenberga wydano Ordynację miejską z listopada 1808 roku. Przyznano tym samym samorząd gminom miejskim. Mieszczanie uzyskali prawo samodzielnego zarządzania sprawami miasta za pośrednictwem organów samorządowych, pochodzących z wyborów. Władze samorządowe wykonywały zadania własne i zlecone, pod nadzorem państwa. Akcentowano wówczas prymat państwa nad samorządem, ponieważ to państwo powoływało samorząd do życia. Było to zgodne z państwową teorią samorządu.
Samorząd terytorialny - organizacja społeczności lokalnej (gmina, powiat) lub regionalnej (województwo samorządowe) i jednocześnie forma administracji publicznej, w której mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę i względnie samodzielnie decydują o realizacji zadań administracyjnych, wynikających z potrzeb tej wspólnoty na danym terytorium i dozwolonych samorządowi przez ustawy, pod określonym ustawowo nadzorem administracji rządowej.
Samorząd rozumiany jako organizacja mieszkańców jest przymusową korporacją prawa publicznego mieszkańców danego obszaru, mających wspólne interesy i potrzeby publiczne. Ustawodawca konstytucyjny i zwykły powierza samorządowi uprawnienie stanowienia prawa miejscowego i wykonywanie olbrzymiej większości zadań z zakresu administracji lokalnej (i ewentualnie również regionalnej, jak to jest w przypadku polskiego samorządu województwa). Za niezbędny element sytuacji prawnej samorządu terytorialnego współczesnego demokratycznego państwa prawnego uważa się kontrolowanie i ochronę tego samorządu przez niezawisłe sądy (administracyjne i powszechne) oraz rozstrzyganie przez sądy administracyjne sporów między samorządem i nadzorującą administracją rządową.
W Polsce (na wzór innych krajów kontynentu europejskiego) tylko część zadań lokalnych i regionalnych jest realizowana przez agendy administracji rządowej, które bezpośrednio (hierarchicznie) podlegają Radzie Ministrów, Premierowi bądź poszczególnym ministrom. Zasadnicza część zadań administracyjnych, nie mająca znaczenia ogólnokrajowego, jest realizowana przez samorząd terytorialny. Czynią to organy samorządowe, które są podporządkowane odpowiedniej wspólnocie lokalnej (gminnej, powiatowej) bądź regionalnej (wojewódzkiej) i które reprezentują jej interesy.
W większości współczesnych państw demokratycznych ustrój władzy lokalnej opiera się na zasadzie dualizmu, ale np. w Stanach Zjednoczonych Ameryki zamiast owego dualizmu obowiązuje znacznie większy wachlarz rozwiązań: od autonomii (mającej w szczególności postać home rule[1][2]) po szczegółowe wyznaczanie kompetencji władz lokalnych w ustawach stanowych (Dillon rule[3]). Zawsze jednak amerykański samorząd lokalny wywodzi swą legitymację z konstytucji lub ustawy stanowej, co w dużym uproszczeniu odpowiada polskiej zasadzie samorządności z tą jednak poprawką, że nie towarzyszy temu dualizm w znanej nam w Polsce postaci.
Samorząd terytorialny jest najważniejszą formą samorządności rozumianej jako przesunięcie w obrębie administracji publicznej kompetencji do załatwiania pewnej grupy spraw, tj. odebranie ich scentralizowanej administracji rządowej i powierzenie ich do samodzielnego rozwiązywania tej grupie społecznej, której te sprawy dotyczą. Tak znaczącej roli nie odgrywają już samorząd zawodowy, akademicki, studencki, gospodarczy.
W Polsce samorząd terytorialny (gminny) został przywrócony w 1990 r. 1 stycznia 1999 wprowadzono trójstopniowy podział terytorialny i trzy szczeble samorządu: gminny, powiatowy i wojewódzki. Obecnie (2008) w Polsce jest 16 województw, 314 powiatów i 2478 gmin.
unitarność - państwo stanowi całość, a gminy, powiaty i województwa nie są autonomiczne w stanowieniu prawa; przeciwnie jednostki samorządu terytorialnego są tylko administracją zdecentralizowaną czyli powstają i działają tylko na podstawie prawa krajowego (ustaw bądź rozporządzeń naczelnych organów administracyjnych),
subsydiarność (pomocniczość) - sprawowanie władzy publicznej powinno spoczywać w rękach instytucji najbliższych zainteresowanym obywatelom; zadania i kompetencje oraz środki finansowe przydzielane są więc w pierwszej kolejności gminom; nie należy jednostce wyższego rzędu (powiatowi, województwu) powierzać zadań, które równie dobrze mogą być wykonane przez jednostkę mniejszą; przekazanie tych zadań na poziom wyższy może nastąpić tylko wtedy, gdy ich wykonanie przekracza możliwość poziomu niższego; państwo powinno je przejmować gdy będą przez nie wykonane zdecydowanie efektywniej,
względna samodzielność - wykonywanie zadań na własną odpowiedzialność bez skrępowania poleceniami indywidualnymi, które pochodziłyby od innych władz publicznych, a nadzór administracji rządowej co do zasady ograniczony jest do kryterium legalności z wykluczeniem celowości,
powstaje tylko z mocy prawa krajowego i działa w granicach przez prawo określonych,
członkami wspólnoty samorządowej z mocy prawa są wszyscy mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego,
posiada własną demokratyczną organizację ustaloną przez ustawę i własny statut,
powołana do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formach właściwych dla tej administracji,
corocznie uchwala własny budżet, nie będący częścią budżetu państwa, ani budżetu innej jednostki samorządu terytorialnego,
jest podmiotem zarówno prawa publicznego (dysponując kompetencjami administracyjno-prawnymi), jak i podmiotem prawa prywatnego (osobą prawa cywilnego, mającą zdolność sądową),
swe decyzje podejmuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność,
jej względną samodzielność ogranicza zdecentralizowany nadzór organów państwowych, z reguły ograniczony do kryterium legalności,
kontrolowana i chroniona przez niezawisłe sądy administracyjne i sądy powszechne.
Podział zadań samorządu terytorialnego wynika z konstytucji RP i jest podziałem na zadania własne oraz zlecone. Kryteriami rozgraniczania zadań własnych i zadań zleconych są:
Charakter zadań,
Sposób przekazania zadań
Sposób finansowania wykonania zadań
Zakres samodzielności, wykonania zadania
O charakterze zadań nie decydują przepisy ustrojowe ale przede wszystkim przepisy materialne.
Zadania własne - ogólna charakterystyka.
Są to zadania o charakterze lokalnym lub regionalnym. Jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje te zadania na zasadzie decentralizacji. Finansowanie wykonania zadania własnego następuje z dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego. Wykonując zadania własne jednostka samorządu działa we własnym imieniu i są one postawione do względnie samodzielnego wykonania. Służą one do zaspokajania potrzeb konkretniej wspólnoty samorządowej. Zadania własne mają charakter obowiązkowy.