zakresy kompetencji i wiąże je z określonymi organami administracji. W efekcie prawo decydowania mają nie tylko organy naczelne i centralne, lecz także organy terenowe, przy czym wszystkie te organy realizują kompetencje własne, to jest takie, które przez porządek prawny są im tylko przydane. Nie eliminuje to sporów kompetencyjnych w praktycznej działalności organów administracji. Są one jednak rozstrzygane stosownie do zasad określonych prawem. Rozstrzyganie sporów o właściwość rzeczową lub miejscową w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej odbywa się według zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Kompetencje są sformułowane zarówno w normach prawa materialnego, jak i w normach prawa ustrojowego. Sposób formułowania kompetencji może mieć znaczenie dla utrwalania się tendencji centralistycznych. Sprzyja temu zwłaszcza zbyt ogólnikowe formułowanie kompetencji organów naczelnych i centralnych, a także terenowych, dające możność praktycznego ich poszerzania o działania nie objęte zamiarem prawodawcy. Jest to jeden z czynników przerostu centralizacji. Do innych podobnie działających czynników zaliczyć należy możliwość przejmowania kompetencji przez organ wyższy (oczywiście w sytuacjach dozwolonych prawem) oraz nadmierne rozbudowywanie ingerencji organu wyższego w obrębie podporządkowania hierarchicznego. Oddziaływanie tego ostatniego czynnika może być szczególnie niebezpieczne, ponieważ odbywa się w ramach nadrzędności organizacyjnej, prawnie sformułowanej. Jego intensywność jest ograniczona jedynie do stopnia praktycznej realizacji. Natomiast w zakresie zdarzeń faktycznych mających znaczenie dla układu kompetencyjnego trzeba zwrócić uwagę na wartość okoliczności uzasadniających wprowadzanie stanów racjonalnych i zarządzania kryzysowego.
Prawna istota centralizacji obejmuje nie tylko stabilność w zakresie rozdziału kompetencji, ale i możliwość ich przenoszenia, zwłaszcza na organy niższego stopnia. Zjawisko to, zwane dekoncentracją, jest dziś immanentnie złączone z układem centralizacji. Inaczej ujmując powiemy, że współczesne układy centralizacji funkcjonują w strukturach administracji zdekoncentrowanej. Dekoncentracja zatem jest ilościowym wyrazem centralizacji.
b) Dekoncentracja
Dekoncentracja może być rozpatrywana w sensie statycznym i dynamicznym. W sensie statycznym jest obrazem aktualnego rozkładu kompetencji między poszczególnymi organami aparatu administracyjnego. Ilość kompetencji i ich ranga mają znaczenie nie tylko dla oceny, czy zjawisko istnieje, ale także dla ustalenia stopnia jego intensywności. Jeśli organy najniższego stopnia lub organy niższych stopni będą mieć w stosunku do organów zwierzchnich
180
administracji czy organów wyższego stopnia znaczny zasób kompetencji -mówić o wysokim stopniu dekoncentracji.
Dekoncentracja w ujęciu dynamicznym równoznaczna jest z procesem dekoncentrowania, to jest przesuwania kompetencji z jednego podmiotu na a ri lub z jednego na kilka podmiotów. Dekoncentrowanie więc to ruch kompetencji. Ale czy wszelki ruch, czy tylko w określonym kierunku? Poglądy wyrażone w literaturze przedmiotu mają treść jednoznaczną. Idzie tu o przekazywanie kompetencji organom niższym. W tej sytuacji proces łączenia kompetencji określany jako koncentrowanie, byłby procesem przeciwstawnym i oznaczałby skupienie kompetencji zawsze przez organ wyższego stopnia. Jeśli jednak proces przekazywania kompetencji uniezależnić od stopni organizacyjnych podmiotów uczestniczących w tym procesie oraz nie wiązać go ze zmianą stosunków prawnych między organami - co jest powszechnie przyjmowane - to dekoncentrowanie objawi się w rozproszeniu kompetencji, niezależnie od jego kierunku. W takiej sytuacji proces koncentrowania będzie równoległy i jednoczesny z procesem dekoncentrowania; z punktu widzenia organu przekazującego kompetencje będziemy mieć do czynienia z dekoncentrowaniem, a z punktu widzenia przejmującego z koncentrowaniem. Zatartą jasność obrazu wynikającą z niewskazania kierunku rozkładu i skupienia kompetencji można by tu przywrócić przez nazwanie grupowania kompetencji w organach wyższych stopni zjawiskiem centralizacji. Na potrzeby niniejszego wywodu przyjmiemy jednak tradycyjne pojmowanie dekoncentracji.
Motywacje przekazywania kompetencji bywają różnorodne. Do podstawowych należą motywacje polityczno-ustrojowe i prakseologiczne. Zmieniają one treść i stopień uwzględnionego nasilenia - w przeciwnym bowiem razie doszłoby do zbyt jednostronnego zgrupowania kompetencji na dole organizacji administracji bądź na jej górze. Ciągłe procesy dekoncentracji nie osłabiają roli organów zwierzchnich, dokonują się bowiem w nie zmienionym układzie nadrzędności hierarchicznej.
Dynamizm dekoncentrowania też nie jest jednolity. Wzmaga się wyraźnie w sytuacjach przekształceń organizacyjnych administracji, kiedy formułuje się nowe zakresy kompetencji dla organów w nowych strukturach.
Przez dekoncentrowanie rozumiemy:
- przeniesienie kompetencji na organy (organ) niższe bądź równorzędne,
- dokonane w drodze aktu normatywnego rzędu ustawy lub w drodze aktu normatywnego organu przenoszącego kompetencje,
- z zachowaniem nadrzędności hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji.
W procesie dekoncentrowania te trzy elementy występują razem. Scharakteryzujemy je pokrótce.
181