Prawo Unii Europejskiej dla administracji 22 października 2010r.
-zastępstwo -Marek Jaśkowski
Źródła prawa UE
Jeżeli chodzi o źródła prawa UE to omawianie tego tematu w ramach zajęć jest szczególnie uzasadnione. Źródła prawa krajowego (karnego, cywilnego itp.) w zasadzie wyglądają bardzo podobnie tzn. podstawą jest konstytucja, są ustawy, rozporządzenia, umowy międzynarodowe itd. Inaczej jest w przypadku prawa międzynarodowego i prawa UE.
Jeżeli chodził o podział źródeł na różne kategorie to nie ma takiej jednej kategorii, którą moglibyśmy sobie bezspornie przyjąć.
Podział na prawo pisane i prawo niepisane
prawo pisane
prawo niepisane
Podział na prawo pierwotne i prawo wtórne
prawo pierwotne
traktaty założycielskie
inne traktaty zmieniające +traktaty akcesyjne
prawo wtórne /pochodne/instytucjonalne (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu UE)
rozporządzenia
dyrektywy
decyzje
zalecenia
opinie (zalecenia i opinie nie są źródłami prawa)
Podział na prawo pisane i prawo niepisane
prawo pisane -wiadomo, że jest ważne, ono odgrywa istotną rolę i ma faktyczne znaczenie
prawo niepisane -jeżeli chodzi o prawo niepisane UE do ono odgrywa dość doniosłą rolę. Ze względu na niezgodność z jakimiś regułami prawa niepisanego np. Trybunał Sprawiedliwości unieważniał jakieś decyzje, dyrektywy czy rozporządzenia. Czyli jeżeli dochodziło do kolizji norm prawa pisanego i norm prawa niepisanego (zasadami ogólnymi) to nierzadko taka kolizja rozstrzygana była na rzecz reguł niepisanych.
Podział na prawo pierwotne i prawo wtórne/pochodne/instytucjonalne (bo tworzone przez instytucje) -prawo wtórne musi być zakotwiczone w prawie pierwotnym czyli nie ma możliwości ustanowienia prawa pochodnego jeżeli nie ma przepisów w prawie pierwotnym, który by organowi czy instytucji dawał możliwość wydania aktu.
Ogólne zasady prawa niepisanego unijnego (prawa wspólnotowego) -wszystkie akty prawa pochodnego muszą być zgodne z normami prawa pierwotnego, więc jeżeli jakaś norma niepisana jest uznana za prawo pierwotne to w konsekwencji wtórne musi być z nią zgodne.
W praktyce jest tak, że w zasadzie wszystkie akty prawa pochodnego (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje) z tymi zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego muszą być zgodne. Te zasady ogólne prawa unijnego są wiążące nie tylko dla organów unijnych, ale w zakresie w jakim organy krajowe wykonują prawo unijne (np. stosują rozporządzenia unijne) również organy krajowe są takimi normami ogólnymi niepisanymi związane.
Niektórzy autorzy jeszcze wyróżniają poza prawem pierwotnym i prawem wtórnym jeszcze prawo trzeciego rzędu. Prawo pierwotne to jest ta podstawa, wtórne to są te akty wydawane na podstawie prawa pierwotnego, a jeszcze na podstawie aktów prawa pochodnego są wydawane różne kolejne akty wykonawcze. Mamy np. przepis traktatu, na podstawie traktatu wydawane jest ogólne rozporządzenie i na podstawie tego rozporządzenia jeżeli zostaną spełnione przesłanki Komisja wydaje rozporządzenie wykonawcze do tego rozporządzenia - i można powiedzieć, że to też jest prawo wtórne, ale niektórzy mówią, że jest to prawo trzeciego rzędu (akty wykonawcze).
prawo pierwotne
traktaty założycielskie
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (traktat o funkcjonowaniu UE -rzymski),
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej,
Traktat o UE (z Maastricht),
Traktat ustanawiający Wspólnotę Węgla i Stali -był do 2002r. (wygasł)
zasady ogólne prawa unijnego -ale to jest dyskusyjne czy tu zaliczyć
traktaty zmieniające -od lat 60-tych do traktatu lizbońskiego
traktaty akcesyjne -traktaty o przystąpieniu do UE
Załączniki i protokoły do traktatów również mają charakter wiążący i stanowią one integralną część traktatów (maja rangę traktatową). Inaczej jest z deklaracjami, które również są integralnymi częściami traktatu im już nie przyznaje sie takiej mocy wiążącej. Prawo pierwotne jest na tyle istotne, że całe prawo wtórne opiera się na prawie pierwotnym. Akt prawa wtórnego musi mieć podstawę w prawie pierwotnym i akt prawa wtórnego musi być zgodny z przepisami prawa pierwotnego. Jeżeli akt prawny (czy administracyjny) nie będzie miał podstawy w prawie pierwotnym to jest to podstawa do unieważnienia aktu ze względu na brak kompetencji. Jeżeli natomiast akt wydany przez instytucję będzie miał co prawda podstawę w prawie unijnym, ale będzie niezgodny z jakimiś przepisami traktatu to jest to również podstawa do unieważnienia takiego aktu, ale nie z uwagi na brak kompetencji, ale z uwagi na niezgodność z traktatem. Może być również tak, że akt został wydany z pogwałceniem przepisów proceduralnych zawartych w traktacie.
prawo wtórne/pochodne/instytucjonalne (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu UE) -art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu UE (dawniej art. 495 TWE) -ten przepis mówi tak:
W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Tu się pojawia takie pojęcie jak instytucje. Instytucje to nie są wszystkie organy UE, tylko niektóre organy zasłużyły na to szczytne miano instytucji UE. Spośród wszystkich organów, które funkcjonują w UE tylko 7 zasługuje na takie miano.
zalecenia i opinie -nie są źródłami prawa -art. 288 akapit 5 TFUE Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. Czasami Trybunał Sprawiedliwości uznaje zalecenia i opinie, mimo, że nie maja mocy wiążącej i nie są źródłami prawa, że one zmierzają do wywarcia skutków prawnych. Chodzi tu o taką sytuację, że istnieje możliwość zaskarżenia aktów wydawanych przez instytucje unijne i możliwość zaskarżenia jest tylko wtedy gdy dany akt wywołuje skutki prawne, a jeśli nie wywiera to nie możliwości jego zaskarżenia. Były takie zalecenia ze strony UE, które zostały zaskarżone przez jakieś państwo członkowskie do Trybunału Sprawiedliwości i na pierwszy rzut oka taka skarga mogła się wydawać niedopuszczalna (skoro jest to zalecenie, a wiec akt, który nie ma mocy wiążącej), ale w niektórych przypadkach TS stwierdzał, ze mimo iż jest to zalecenie (czyli nie ma mocy wiążącej) to ono jest np. tak sformułowane, albo takie okoliczności towarzyszyły jego wydaniu, że on chociaż nie jest wiążący to zmierza do wywarcia skutków prawnych i dlatego skarga na ten akt będzie dopuszczalna. Trybunał nie uznawał, że zalecenie może być wiążące, ale uznawał, że może je zinterpretować jako dążące do wywołania skutków prawnych i w związku z czym jest zaskarżalne.
decyzja -art. 288 akapit 4 TFUE Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów.
decyzja to jest akt wiążący.
decyzje dzielimy na
decyzje, które wskazują adresatów -te nie są w zasadzie źródłami prawa.
decyzje, które są skierowane do prywatnych podmiotów -podobnie jak indywidualna decyzja administracyjna nie jest źródłem praw, jest źródłem praw i obowiązków, ale nie jest źródłem prawa powszechnego. - na pewno nie są źródłami prawa
decyzje, których adresatem jest państwo członkowskie (jedno lub wielu państw) -może być tak, że na skutek tej decyzji państwo członkowskie musi dokonać zmian w swoim porządku prawnym (czyli musi wydać, zmienić lub dostosować swoje przepisy) -tutaj sytuacja jest kontrowersyjna i do końca nie wiadomo czy jest to źródło prawa czy nie -może być tak, ze to zależy od treści konkretnej decyzji.
decyzje, które nie wskazują adresatów np. decyzja o utworzeniu jakiegoś nowego organu -są na pewno są źródłami prawa
dyrektywa -art. 288 akapit 3 TFUE Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Są to akty specyficzne dla unijnego porządku prawnego, uważa się je za źródło prawa chociaż mają taką podwójną, dualistyczna naturę. Decyzja wiąże każde państwo członkowskie do którego jest kierowana w odniesieniu do rezultatu, ale pozostawia swobodę co do formy i środka. Dyrektywa jest instrumentem wiążącym i wiąże każde państwo członkowskie do którego jest skierowana. Dyrektywa określa swojego adresata -takim adresatem może być tylko państwo członkowskie i tylko na nie może nakładać obowiązki. Dyrektywa nie może być kierowana do osób prywatnych, do innych instytucji czy państw trzecich spoza UE. Może być kierowana do wszystkich państw, ale częściej jest tak, że jest skierowana do poszczególnych państw. Dyrektywa wiąże w całości, ale określa tylko cel jaki ma być osiągnięty (czyli wiąże co do celu), a pozostawia swobodę co do formy i sposobu osiągnięcia tego rezultatu. Taki cel może być różnie sformułowany i może być tak, że nie pozostawia zbyt dużo swobody co do sposobu osiągnięcia celu.
Na dyrektywę nie możemy się bezpośrednio powoływać, jeżeli zostanie ona implementowana to powołujemy się na prawo krajowe. Implementacja polega na tym, że przyjmuje się odpowiednie prawo krajowe i wtedy powołujemy się na nie. Taka implementacja dyrektywy nosi miano transpozycji i polega na wprowadzeniu odpowiednich przepisów do prawa krajowego.
Dyrektywa określa nie tylko cel jaki ma być osiągnięty, ale również okres (czas) w jakim należy tego dokonać. To często jest okres około 2 lat, czasami dłuższy, czasami krótszy w zależności od tego jakie działania państwa maja wykonać. I dopiero gdy państwo członkowskie nie wykona tej dyrektywy w przewidzianym okresie dopiero wtedy pewne konsekwencje odnośnie tego państwa członkowskiego mogą zostać wyciągnięte. Konsekwencje mogą być różnorakie. Jeżeli państwo członkowskie nie wykona dyrektywy w określonym czasie albo jeżeli nie wykona jej właściwie to konsekwencje są trojakie:
może być nałożona kara finansowa na takie państwo -takie kary są nakładane przez Trybunał Sprawiedliwości na skutek skargi wniesionej przez Komisję Europejską. Karę finansową nakłada Trybunał Sprawiedliwości (na państwo członkowskie może nałożyć karę tylko TS, a na przedsiębiorców Komisja Europejska)
ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza państwa. To jest coś innego niż kara (kara jest nakładana jako represja i trafia do budżetu UE) odszkodowanie ma być naprawieniem szkody i ono trafia do poszkodowanego. Takiego odszkodowania dochodzi się przed sądami krajowymi
tzw. skutek bezpośredni dyrektywy -możliwość bezpośredniego powołania się na dyrektywę.
rozporządzenie art. 288 akapit 2 TFUE Rozporzadzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.
ogólny zasięg (zasięg generalny) -jest to akt o charakterze generalnym, a nie akt o charakterze indywidualnym (co zasadniczo odróżnia rozporządzenie od decyzji, które wskazują adresata). Rozporządzenie nie wskazuje indywidualnego adresata, ale określa tego adresata poprzez wskazanie pewnych cech -czyli o tym czy ktoś jest adresatem czy nie dowiadujemy się nie z tego, że rozporządzenie wskazuje, że to i to przedsiębiorstwo jest adresatem tylko rozporządzenie określa pewne cechy np. dotyczy rybaków, albo inne podmioty i na te podmioty nakłada pewne obowiązki lub przyznaje pewne prawa. Rozporzadzenie jest adresowane nie tylko do państw członkowskich, ale również do podmiotów indywidualnych. Jeżeli jakieś rozporządzenie wskazywałoby konkretnego adresata np. Jan Kowalski to wtedy przez Trybunał Sprawiedliwości traktowane by było jako decyzja, ze wszystkimi tego konsekwencjami.
rozporządzenie jest wiążące w całości -w odróżnieniu od dyrektywy, która określa pewien cel, a sposób wykonania pozostawia państwu członkowskiemu. Tutaj nie ma takiego rozbicia na cel i sposób wykonania -wiążące w całości. Wiąże adresatów, którymi mogą być pastwa członkowskie jak i podmioty prywatne.
rozporządzenie jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Jest to również istotna cecha, która odróżnia rozporządzenie od dyrektywy. To oznacza, że dane rozporządzenie będzie mogło być bezpośrednią podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy przez organ krajowy. Czyli organ krajowy może się oprzeć bezpośrednio na treści rozporządzenia o ile będzie ono wystarczająco ścisłe i nie będzie wymagało wydania decyzji (aktów wykonawczych). W odróżnieniu do dyrektywy, która wymaga wydania aktów wykonawczych, na rozporządzenie powołujemy się bezpośrednio. Obowiązują niezależnie od jakiś dodatkowych działań podejmowanych przez państwo członkowskie i niezależnie od tego czy państwo członkowskie głosowało za czy przeciw danym rozporządzeniem. Rozporządzenie UE jest publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej -przez sam fakt publikacji nabiera mocy prawnej i wchodzi w życie zazwyczaj 20 dnia licząc od dnia publikacji (lub samo rozporządzenie może określać inny termin wejścia w życie). Publikacja w krajowym Dzienniku Urzędowym nie tylko nie jest wymagana, ale jest wręcz niedozwolona. Gdybyśmy publikowali rozporządzenie i w dzienniku krajowym i dzienniku unijnym wprowadzałoby to trochę zamętu, bo jedni powoływaliby się na jedno miejsce publikacji, inni na drugie miejsce publikacji. Publikacja w Dzienniku Urzędowym UE odbywa się w językach urzędowych -czyli nie ma tłumaczenia we własnym zakresie -dla nas jest w języku polskim.
Może być tak, ze samo rozporządzenie wymaga wydania aktów wykonawczych - i będzie to zaznaczone w rozporządzeniu.
Istnieje kilka kategorii aktów i można się zastanawiać kiedy i jakie powinny być stosowane, kiedy rozporządzenie, kiedy dyrektywa czy decyzja. Czasami jest tak, że traktat wprost wskazuje jakiego rodzaju akt powinien zostać przyjęty. Np. art. 103 TFUE mówi tak: Rada, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, wydaje rozporządzenia lub dyrektywy w celu zastosowania zasad ustanowionych w artykułach 101 i 102. Czyli to jest przepis, który pozostawia taki średni margines uznania, nie mówi, że tylko rozporządzenia albo tylko dyrektywy ale mówi, ze to lub to. Może być tak, że nie jest dokładnie określone jaki akt, a są takie gdzie jest wyraźnie wskazane jaki rodzaj aktu ma być wydany np. wydaje dyrektywę. Jeżeli przepis pozostawia szeroki margines instytucji co do wyboru środka prawnego (rodzaju aktu) to przyjmuje się, że powinny być preferowane dyrektywy, ponieważ są to środki mniej inwazyjne. Tak jest w teorii ale w praktyce bywa różnie.
Rozporzadzenie obowiązuje bez względu na to czy państwo członkowskie się zastosuje do niego czy nie, jeśli chodzi o dyrektywę to istnieje takie ryzyko, że państwo członkowskie nie dokona implementacji. Dyrektywa określa okres na osiągnięcie zamierzonego celu i państwo powinno w tym czasie to wykonać.
Te akty prawa wtórnego możemy dzielić również na innej płaszczyźnie, takiej bardziej pionowej, chodzi tutaj o podział na akty ustawodawcze, akty delegowane oraz akty wykonawcze.
akty ustawodawcze -są to akty najwyższego rzędu aktów prawa wtórnego, na ich podstawie mogą być wydawane inne jeszcze akty (delegowane czy wykonawcze). Aktem ustawodawczym może być rozporzadzenie, dyrektywa czy też decyzja. Czyli ten podział przebiega jakby w poprzek tego podziału o którym mówiliśmy wcześniej. Traktat określa akty ustawodawcze w dziwny sposób mówi o tym art. 289 ustęp 3 TFUE, który mówi: Akty prawne przyjmowane w drodze procedury ustawodawczej stanowią akty ustawodawcze. Zwykła procedura ustawodawcza (art. 294 TFUE) polega na tym, że Komisja zgłasza projekt aktu i taki projekt, aby stać się aktem prawnym wymaga zgody zarówno Rady Europejskiej jak i Parlamentu Europejskiego. Mamy do tego istniejące równolegle nadzwyczajne procedury ustawodawcze, które charakteryzują się pewnymi odrębnościami np. Rada wydaje rozporządzenie bez zgody Parlamentu tylko konsultując z Parlamentem.
akty delegowane art. 290 TFUE -są to akty wydawane na podstawie jakiś delegacji i taka delegacja jest udzielana w akcie ustawodawczym. Aby akt delegowany mógł być wydany musi być upoważnienie w akcie ustawodawczym. Takie akty są scharakteryzowane w art. 290 ustęp 1 Akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Co z tego przepisu wynika:
organ, który może być uprawniony do wydawania aktów delegowanych to jest Komisja Europejska.
akty delegowane to są akty o charakterze generalnym czyli akty o zasięgu ogólnym.
te akty mogą nie tylko uzupełniać regulację (uszczegóławiać) zawartą w akcie ustawowym, ale mogą również wprowadzać pewne zmiany do tych aktów ustawodawczych przy czym te zmiany nie mogą dotyczyć istotnych elementów aktu ustawodawczego.
Aby taki akt delegowany mógł zostać wydany Komisja musi zostać upoważniona do tego w akcie ustawodawczym -taka delegacja musi być precyzyjnie sformułowana. Art. 290 ustęp 1 akapit 2 Akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego. Czyli musi określać określone elementy:
cel regulacji,
treść regulacji -w pewnym zakresie,
zakres tego aktu delegowanego i
czas obowiązywania tego uprawnienia (tej delegacji)
Te rozwiązania zostały wprowadzone w Traktacie lizbońskim i nie można jeszcze mówić o tym jak one funkcjonują -są nowością.
Taka delegacja uprawnień może być obwarowana pewnymi dodatkowymi warunkami np. takim warunkiem może być zastrzeżenie, że akt delegowany wejdzie w życie pod warunkiem, że Rada czy Parlament Europejski nie sprzeciwią się wejściu takiego aktu.
akty wykonawcze -art. 291 TFUE -reguła jest taka, że akty prawa unijnego są wykonywane przez państwa członkowskie. Czyli są to akty wydawane przez państwa członkowskie i wchodzą w skład prawa krajowego i w związku z tym nie zalicza się ich do źródeł prawa unijnego. My byśmy się tym nie zajmowali gdyby nie jedna sprawa -są sytuacje kiedy wydanie tych aktów wykonawczych jest powierzonych Komisji Europejskiej. Co do zasady akty prawa unijnego są wykonywane przez państwa członkowskie, ale w niektórych sytuacjach do wydawania przepisów wykonawczych może zostać upoważniona Komisja europejska. Traktat mówi, ze dzieje się to wtedy gdy wymagane jest przyjęcie jednolitych warunków wykonywania aktów unijnych. To upoważnienie do wydawania aktów wykonawczych musi być zawarte w akcie ustawodawczym.
Podsumowując: mamy akty ustawodawcze -są to akty najwyższego rzędu, akty delegowane które uszczegółowiają akty ustawodawcze oraz akty wykonawcze, które raczej są przyjmowane przez państwa członkowskie i wtedy ich nie traktujemy jako prawa unii, ale czasem w celu jednolitego wykonania aktu ustawodawczego upoważniana jest Komisja Europejska i wtedy jest to prawo unijne.
W zasadzie wykonywanie prawa Unii spoczywa w rękach państw członkowskich, czasami Komisja Europejska jest upoważniona do wydania aktu wykonawczego, ale jest jeszcze jedna ważna kwestia a mianowicie komitologia. Poprzez różnego rodzaju Komitety państwa członkowskie maja zapewnić sobie możliwość kontroli nad tym co robi Komisja w ramach wydawania tych aktów wykonawczych. Takie komitety zajmują się projektami aktów wykonawczych, które Komisja chce wprowadzić i w różnym zakresie Komisja musi się liczyć z opiniami tych komitetów. Te procedury nie są jeszcze szczegółowo uregulowane. Istnieje stara decyzja, która to określała, a nowa jeszcze nie jest wydana.
1