Związanie prawem

Związanie prawne oznacza, że wszystkie działania organów administracji publicznej muszą mieć podstawę prawną i mogą być podejmowane wyłącznie dla wykonania zadań publicznych określonych prawem; prawo określa także formy działania organów administracyjnych oraz procedury działania. Funkcja związania prawnego wiąże się ściśle z potrzebą uniemożliwienia organom administracyjnym swobody działania, także uniemożliwienia dowolności i wszelkiej dyskrecjalności. Normy prawne, obok norm moralnych, najpewniej bowiem ograniczają niczym niepohamowaną swobodę organów administra­cyjnych. Ograniczają także inne postacie samodzielności organów administra­cyjnych, takie jak: luz, twórczość, inicjatywa i przedsiębiorczość. Podkreślmy w tym miejscu, że organy administracji publicznej nie korzystają w wykony­waniu zadań publicznych z prawnej wolności działania. Wolność działania nie jest cechą organów administracji. Działania organów administracji publicznej nie mogą być także interpretowane za pomocą konstrukcji prawnych wolności (na przykład wolności politycznej przysługującej obywatelom, wolności gos­podarczej przysługującej podmiotom gospodarczym itp.).

Tak więc wolność, swoboda, dowolność, twórczość, inicjatywa, przed­siębiorczość, tworzenie nowych dzieł, dokonywanie jakiejś aranżacji, kreowa­nie nowych koncepcji - to nie są cechy działalności administracyjnej.

U podstaw tak ścisłego związania prawnego działań administracji leży przekonanie (uzasadnione historycznym doświadczeniem), że działalność ad­ministracyjna z natury swej dąży do swobody, do poszerzania posiadanej władzy dyskrecjonalnej, do uwalniania się od krępujących ją norm i do two­rzenia własnych norm postępowania. Trafnie zauważa P. Cane, że „dyskrecjonalność leży w sercu administracyjnej aktywności"¹⁷. O ile organy admi­nistracji publicznej odnajdą jakąś legitymację do podejmowania działań dyskrecjonalnych, można być pewnym, że wykorzystają tę legitymację właśnie do samodzielnego określenia treści decyzji, do wskazania momentu podjęcia decyzji, wybrania formy decyzji, że określą samodzielną procedurę działania, ograniczą możliwości skontrolowania wydanej decyzji, osłonią sekretnością motywy podjętej decyzji, zatają kryteria podjęcia decyzji, ukryją w strukturze organizacyjnej administracji osobę urzędnika odpowiedzialnego za podjętą

decyzję, nadadzą rozpatrywanej sprawie charakter wewnętrzny, oznaczą klauzulą poufności, wy łączą jawność.

Wymienione, jakże zróżnicowane przejawy objawiania dyskrecjonalności organów administracyjnych, znane były przede wszystkim twórcom koncepcji

¹⁷ P. Cane, Ań Introduction to Administration, Oxford 1996, s. 132, cyt. za Z. Duniew-ska. Istota i granice dyskrecjonalnej władzy administracyjnej w świetle standardów euro­pejskich, Studia Prawno-Ekonomiczne 1999, t. LIX, s. 9.

34

administracji publicznej w państwie prawa (państwa prawnego) i dlatego sądzili oni, że skutecznym hamulcem, pewną zaporą przed tak pojmowaną dyskrecjonalnością będzie właśnie ścisłe związanie prawem powszechnie obo­wiązującym całej administracyjnej działalności władz publicznych.

Nie podejmujemy w tym miejscu problemu zasadności założeń takiej koncepcji związania prawnego administracji w państwie prawa, nie dokonuje­my ocen, nie formułujemy opinii, na przykład czy te założenia były realistycz­ne, nie przedstawiamy tu ani krytyki, ani akceptacji.

Ważne jest, że taka właśnie koncepcja związania prawnego, dodajmy - do pewnego stopnia koncepcja modelowa - miała służyć uwolnieniu działalności administracyjnej od cech dowolności i uznaniowości.

Dowolność i uznaniowość to były wszakże te przymioty działań admini­stracyjnych, które najmocniej wywierały wpływ w sferze praw, wolności i obowiązków obywatela. Jak wiemy, prawa, wolności i obowiązki prawne obywatela podlegają w szerokim zakresie konkretyzacji dokonywanej właśnie przez organy administracji publicznej. Jak trafnie pisze C. Mozzarelli (1982 r.) „na tej właśnie drodze, prawo, stosownie do sposobu jego konkretyzacji, stać się może, szczególnie w rękach administracji państwowej, palladium wolności lub wręcz środkiem społecznego uciemiężenia"¹⁸.

Także współcześnie wielu przedstawicieli nauki prawa administracyjnego i nauki administracji podziela koncepcję ścisłego związania prawnego całej działalności administracji publicznej, uznając, że przyczynia się ona do ogra­niczenia władzy dyskrecjonalnej, a tym samym wzmacnia ochronę praw, wolności i konstytucyjnie określonych obowiązków obywatela. Zauważmy jednak, że nie stanowią oni jednak większości, zaś sama zasada ścisłego związania prawnego działalności administracji poddawana jest nieprzerwanie znaczącym interpretacjom. Wszystkie współczesne reinterpretacje zasady ścisłego związania działań administracji publicznej zmierzają do jej osłabienia, ograniczenia lub zniesienia.

Charakter wykonawczy administracji

Drugą zasadą, na jakiej opiera się administracja publiczna w państwie prawa, jest zasada zakładająca wykonawczy charakter całej działalności orga­nów administracj i publicznej.

Zasada ta wyrasta z konstytucyjnej zasady trójpodziału władz publicznych (na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą). Organy administracji publicznej sytuowane są jednoznacznie w strukturach władzy wykonawczej,

¹⁸ C. Mozzarelli, Itelien, [w:] Geschichte der Yerwaltungsrechtswissenchaft in Europa, Frankfurt 1982, s. 105; cyt. za: A. Wasilewski, Administracja życia duchowego narodu, ZN UJ DCCCXIX, Prace z Nauk Politycznych, z. 28, 1991. s. 330.

35

---