Gospodarka przestrzenna

Gospodarka przestrzenna to całokształt działań biernych i czynnych dotyczących podmiotów i przedmiotów związanych z organizacją użytkowania przestrzeni. Celem gospodarki przestrzennej jest zarówno ochrona określonych wartości przestrzeni, jak i racjonalne kształtowanie przestrzeni przez stymulowanie procesów gospodarczych. Działania ochronne obejmują dążenie do zachowania równowagi pomiędzy elementami naturalnymi środowiska, a wytworami działalności ludzkiej. Natomiast kształtowanie przestrzeni to działanie przekształceniowe związane z nowymi kierunkami rozwoju społeczno-gospodarczego.

Na gospodarkę przestrzenną składają się następujące rodzaje działalności:

• Koordynacyjno- regulacyjna, prowadzona przez administrację rządową lub samorządową, poprzez decyzje przestrzenne w sprawach przeznaczenia i sposobu zagospodarowania gruntów, na podstawie planów miejscowych lub na podstawie przepisów ogólnych,

• Inwestycyjna, prowadzona przez podmioty gospodarcze państwowe, samorządowe i prywatne, zgodnie z ich własnymi celami i zadaniami,

• Kontrolna, prowadzona w trybie nadzoru przez administrację rządową- wojewódzką lub resortową- z punktu widzenia zgodności z prawem.

Z punktu widzenia naukowego, gospodarka przestrzenna powstała jako dyscyplina ekonomiczna, zajmująca się przestrzennymi aspektami zjawisk i procesów gospodarczych. Gospodarka przestrzenna jest najbliżej spokrewniona z takimi dyscyplinami, jak geografia ekonomiczna i planowanie przestrzenne. Przy czym jak wskazuje R. Domański,

• Geografia ekonomiczna, jako nauka podstawowa, daje przede wszystkim opis i wyjaśnienie:

- przestrzennych i środowiskowych zachowań systemów społeczno- gospodarczych,

- procesów społeczno- gospodarczych zachodzących w przestrzeni,

- struktur przestrzenno- gospodarczych;

• Gospodarka przestrzenna ustala zasady racjonalnego wyboru

- lokalizacji,

- przestrzennych powiązań,

- przestrzennej organizacji,

- dróg rozwoju układów lokalizacyjnych, interakcyjnych i organizacyjnych

• Planowanie przestrzenne dąży do ulepszenia istniejącego środowiska życia człowieka i jego komponentów przyrodniczych, technicznych i społeczno- gospodarczych.

Gospodarkę przestrzenną należy rozważyć jako system złożony z wielu elementów czynnych i biernych.

Do elementów biernych zalicza się:

• Działki, które różnią się wielkością oraz sposobem użytkowania (użytki rolne, lasy, wody, tereny osiedli i in.)

• Urządzenia infrastruktury technicznej, czyli elementy wiążące te działki (sieć komunikacyjna, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, linie energetyczne i In.)

Elementy czynne to:

• Właściciele lub dysponenci działek,

• Władze administracyjne (rządowe i samorządowe) odpowiedzialne za całość gospodarki przestrzennej na poziomie krajowym i lokalnym.

Między elementami systemu zachodzą różnego rodzaju relacje i wzajemne oddziaływania.

Aby osiągnąć swe cele, podmioty gospodarcze potrzebują terenów. W wyniku zajmowania poszczególnych działek przez podmioty gospodarcze i użytkowania ich zgodnie z potrzebami, tworzy się określona struktura użytkowania terenu miasta, regionu i kraju. Struktura powinna być przedmiotem oceny z punktu widzenia interesu społecznego.

Podmioty gospodarcze dążą do zajęcia terenu, który jest najbardziej dogodny do osiągnięcia ich celów i zapewnia im największe korzyści. Należy jednak pamiętać, produkcyjna lub usługowa działalność poszczególnych podmiotów może niekorzystnie wpływać na interesy innych użytkowników przestrzeni lub zagrażać interesom społecznym. Oznacza to, że niezbędne są pewne ograniczenia w zakresie lokalizacji podmiotów gospodarczych i ocena proponowanej lokalizacji określonej działalności z punktu widzenia interesów ogółu mieszkańców.

W warunkach gospodarki rynkowej działalność podmiotów gospodarczych, nastawionych na zysk i osiąganie własnych celów, nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego i racjonalnego wykorzystania przestrzeni zgodnego z interesem społeczności zamieszkującej dany obszar.

Za organizację przestrzeni zapewniającą prawidłowe funkcjonowanie gospodarki i społeczeństwa odpowiedzialne są władze administracyjne odpowiedniego szczebla. W tym celu władze prowadzą politykę przestrzenną.

POLITYKA PRZESTRZENNA

W literaturze, pojęciu polityka przestrzenna nadaje się różne znaczenia. Zaznaczają się dwa nurty:

• w szerokim pojmowaniu polityki przestrzennej jej przedmiotem jest przestrzenny aspekt wszelkiej działalności ludzkiej, wszystkich procesów społeczno- gospodarczych,

• wąskie pojmowanie polityki przestrzennej oznacza traktowanie jej jako działania mającego na celu rozmieszczenie ludności i funkcji oraz zagospodarowanie i użytkowanie terenu, czyli w praktyce lokalizowanie funkcji inwestycji.

Za podmioty polityki przestrzennej uznaje się:

• administrację publiczną rządową i samorządową,

• podmioty gospodarcze i grupy interesu,

• społeczeństwo obywatelskie działające głównie przez swoich reprezentantów.

Do najważniejszych zadań polityki przestrzennej należą:

• koordynacja przestrzennej działalności publicznej, polegająca na łączeniu różnych zamierzeń pod względem czasu, miejsca realizacji i uzyskanych zamierzeń,

• stymulacja wszechstronnego rozwoju, która dokonuje się przez inspirację do lepszego wykorzystania istniejącego zainwestowania i wprowadzenie zachęt do działania w pożądanych kierunkach,

• tworzenie platformy porozumienia między różnymi podmiotami polityki przestrzennej, co polega na godzeniu celów partykularnych i ogólnospołecznych.

Administracja rządowa i samorządowa jest odpowiedzialna za ład przestrzenny na zarządzanym przez siebie terenie. W warunkach gospodarki rynkowej jest to niełatwe zadanie. Władze, stanowiące podmiot polityki przestrzennej, muszą w taki sposób oddziaływać na podmioty gospodarcze aby te ostatnie osiągając swe cele przybliżały jednocześnie osiąganie celów polityki prowadzonej przez władze w interesie całego społeczeństwa.

Z tego punktu widzenia zadanie władz poszczególnych szczebli jest dążenie do:

• utrzymania prawidłowej struktury użytkowania terenów, czyli do zachowania racjonalnych proporcji między różnymi rodzajami użytkowania,

• właściwego rozmieszczenia funkcji społeczno- gospodarczych z uwzględnieniem cech środowiska geograficznego i w celu eliminacji konfliktów przestrzennych między poszczególnymi użytkownikami terenów,

• rozbudowy infrastruktury technicznej i społecznej w celu stworzenia podmiotom gospodarczym warunków efektywnego działania i zapewnienia odpowiedniej jakości życia mieszkańcom,

• racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych i antropogenicznych terenu przy zachowaniu walorów środowiska geograficznego.

Prowadzenie każdej polityki wymaga określenia jej celów, znalezienia sposobów oraz dobrania odpowiednich środków pozwalających na ich osiągnięcie.

Na każdą politykę, również przestrzenna, składają się trzy fazy:

• ustalenie celów, czyli wyraźne określenie, po co działamy i co chcemy osiągnąć (faza ta polega więc na dokonaniu wyborów o charakterze politycznym),

• opracowanie i przyjęcie strategii, związane z ustaleniem kolejności działań, określeniem zadań (ta faza ma charakter planistyczny),

• sterowanie rozwojem, czyli powodowanie zmian w strukturze i funkcjonowaniu systemu prowadzących do realizacji przyjętych strategii (jest to faza, w której podejmuje się również działania regulacyjne, by przeciwdziałać pojawiającym się zaburzeniom).

Można przyjąć, że polityka przestrzenna jest to działalność organów administracyjnych i planistycznych mająca na celu wypracowanie warunków realizacji określonej strategii rozwoju wraz z instrumentacją jej wdrożenia.

Podmiotami polityki przestrzennej tworzonej na poziomie krajowym, regio­nalnym i gminnym są organy administracji rządowej i samorządowej podejmujące decyzje w sprawach wywołujących skutki przestrzenne. Pośrednio podmiotami tej polityki są również osoby prawne i fizyczne realizujące zamierzenia inwestycyjne.

Instrumentacja polityki przestrzennej obejmuje narzędzia prawne, finansowe, planistyczne i administracyjne. Polityka przestrzenna na poziomie kraju, regionu czy gminy koordynuje w przestrzeni zamierzenia sektorowe na tych poziomach, wskazuje przedsięwzięcia o znaczeniu strategicznym i stanowi istotną przesłankę dla opracowań planistycznych i programowych.

Polityka przestrzenna zawiera wypracowane kierunki cele i zasady zamierzeń rozwojowych i zapewnia uwzględnienie interesów publicznych za pomocą instrumentów jej wdrożenia. Polityka przestrzenna jest częścią ogólnej polityki rozwoju kraju, regionów i gmin.

Instrumenty polityki przestrzennej

Instrumentami polityki przestrzennej nazywane są określone prawem sposoby, jakich podmioty polityki przestrzennej mogą użyć, aby skłonić inne jednostki do dostosowania swych zachowań do celów tej polityki.

Podmiot polityki przestrzennej może oddziaływać w sposób bezpośredni i pośredni. W gospodarce rynkowej możliwości bezpośredniego oddziaływania na podmioty gospodarcze i na innych użytkowników przestrzeni są ograniczone.

Podmioty gospodarcze dążą do osiągania własnych celów, a ich działania niejednokrotnie są sprzeczne z interesami innych podmiotów gospodarczych lub z interesami ogólnospołecznymi. Dążąc do:

• zachowania warunków życia na odpowiednim poziomie,

• zachowania ładu przestrzennego,

• zachowania zdolności funkcjonowania obszaru jako całości,

władze administracyjne muszą znaleźć pośrednie sposoby oddziaływania na pod­mioty gospodarcze, aby ich działania wynikające z chęci osiągania zysku jedno­cześnie mieściły się w ramach pożądanych kierunków polityki przestrzennej.

W literaturze przedmiotu można spotkać bardzo różne klasyfikacje instru­mentów polityki przestrzennej. Opierając się na doświadczeniach krajów zachod­nioeuropejskich, B. Malisz [Malisz 1985] wyróżnia:

• środki przymusowe,

• stymulatory i środki zniechęcające,

• środki materialnego kształtowania przestrzeni,

• środki informacyjne.

Środki przymusowe to przepisy prawne ograniczające swobodę podmiotów gospodarczych w zakresie gospodarowania przestrzenią.

Problemem do dyskusji jest zakres swobody podmiotów gospodarczych w tej dziedzinie.

• Zbyt rygorystyczne przepisy mogą wpływać negatywnie na efektywność podmiotów gospodarczych, obniżając atrakcyjność danego obszaru dla potencjal­nych inwestorów i powodując nawet zahamowanie rozwoju gospodarczego.

• Zbyt duża swoboda podmiotów gospodarczych w zakresie zagospodarowania przestrzeni może prowadzić do zjawisk negatywnych z punktu widzenia interesu całej społeczności zamieszkującej dany obszar, np. do ograniczenia możliwości sprawnego funkcjonowanie obszaru lub pogorszenia warunków życia mieszkańców.

Do środków przymusowych można zaliczyć m.in.:

• nakazy,

• pozwolenia na lokalizację,

• wywłaszczenia,

• prawo pierwokupu,

• ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Środki przymusowe muszą być obwarowane sankcjami.

Środki stymulujące i zniechęcające służą do skłonienia podmiotów gospo­darczych do dobrowolnego działania zgodnie z kierunkami przyjętej przez władze polityki przestrzennej. Można wyróżnić następujące rodzaje tych środków:

• różne formy bezpośredniej pomocy finansowej dla przedsiębiorstw w celu stymulowania określonej lokalizacji, np.

- udzielanie kredytów lub gwarancji kredytowych przedsiębiorstwom, które skłonne są do podjęcia określonej działalności na określonym terenie,obniżanie cen gruntów,

• obniżanie różnego rodzaju podatków i ich przestrzenne zróżnicowanie,

• subwencje do transportu i innych usług publicznych,

• preferencje w dostępie do terenów przemysłowych,

• częściowe subwencjonowanie kosztów eksploatacji;

• pomoc w przesunięciach przestrzennych i ulokowaniu w nowych miejscach siły roboczej,

• pomoc w kształceniu zawodowym,

• preferencje dla lokalnych przedsiębiorstw przy udzielaniu zamówień publicznych.

Przyjmuje się, że siła oddziaływania stymulatora jest proporcjonalna do stopnia korzyści uzyskiwanych przez podmiot gospodarczy.

Środki materialnego kształtowania przestrzeni - stosowane są przez władze lokalne w celu zachęcenia potencjalnych inwestorów do lokalizacji na określonym terenie przez stworzenie możliwości uzyskiwania zewnętrznych korzyści z loka­lizacji. Rozbudowa urządzeń infrastruktury uwalnia przedsiębiorstwa od koniecz­ności ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z podjęciem działalności na określonym terenie.

Do omawianej grupy środków zalicza się m.in.:

• rozbudowę infrastruktury technicznej (drogi, sieć elektryczna i gazowa, wodociągi, kanalizacja itp.),

• budowę obiektów infrastruktury społecznej, które istotnie wpływają na atrakcyjność terenu z punktu widzenia pracowników; warto podkreślić, że w wielu nowoczesnych gałęziach przemysłu pozyskanie i utrzymanie odpowiednio wy­kwalifikowanej kadry ma decydujące znaczenie,

• budowę terenów przemysłowych, czyli obszarów dysponujących uzbro­jeniem niezbędnym do uruchomienia produkcji przemysłowej (dostęp do energii, wody, możliwość odprowadzania ścieków, droga, bocznica kolejowa itp.),

• parki i bieguny technologiczne - lokalizacja.

Środki informacyjne pozwalają wpływać na zachowania podmiotów gospodarczych przez informowanie o możliwościach podjęcia działalności na danym terenie i zachęcanie do inwestowania. Wyróżnia się:

• materiały informacyjne, które nie są adresowane do określonych odbiorców,

• materiały informacyjne o charakterze specjalistycznym, które w założeniu mają zainteresować określone grono odbiorców.

Planowanie przestrzenne

Istnieją dwa podejścia odnoszące się do relacji między polityką przestrzenną a planowaniem przestrzennym:

planowanie przestrzenne utożsamiane z planem zagospodarowania prze­strzennego może być traktowane jako podstawa polityki przestrzennej

lub odwrotnie

• planowanie przestrzenne może być traktowane jako jeden z najważniejszych instrumentów polityki przestrzennej, czyli wykładnia strategii rozwojowej.

Planowanie przestrzenne traktowane jako działalność praktyczna oznacza czynności związane z opracowywaniem planów przestrzennych oraz z procesem realizowania tych planów. W aspekcie empirycznym można je określić jako całokształt działalności zmierzającej do racjonalnego zagospodarowania przestrzeni z uwzględnieniem bieżących i przyszłych potrzeb społeczeństwa.

Planowanie przestrzenne jest jednocześnie dyscypliną naukową. Z teore­tycznego punktu widzenia planowanie przestrzenne jest nauką o celach i sposobach racjonalnego zagospodarowania i użytkowania przestrzeni.

Ogólnie planowanie przestrzenne można określić jako świadome działanie człowieka, mające na celu wprowadzenie określonego porządku w zagospodarowanie przestrzeni. Przy czym przez zagospodarowanie przestrzeni rozumie się przywiązanie do konkretnych miejsc w przestrzeni fizycznej na stałe lub na jakiś czas określonych funkcji (czyli zjawisk i procesów związanych mniej lub bardziej bezpośrednio z zaspokajaniem szeroko rozumianych potrzeb człowieka).

Planowanie przestrzenne oznacza działania planistyczne mające na celu prawidłowy rozwój kraju, regionów, powiatów, gmin i miast, z punktu widzenia racjonalnego użytkowania przestrzeni i środowiska oraz zapewnienia warunków rozwoju społecznego i gospodarczego, jest również dziedziną interdyscyplinarną wykorzystującą doświadczenia wielu dyscyplin naukowych.

Zadaniem planowania przestrzennego jest racjonalne przekształcanie i zagospodarowywanie struktur przestrzennych, z uwzględnieniem:

• uwarunkowań przyrodniczych, społecznych, gospodarczych i kulturowych obszaru będącego przedmiotem planu oraz

• zasad organizowania ładu przestrzennego.

Cechą planowania przestrzennego jest jego funkcja koordynująca działania poszczególnych sektorów oraz uwzględnianie współzależności hierarchicznych na danym obszarze.

Geneza i podstawy prawne planowania przestrzennego w Polsce

Planowanie przestrzenne w Polsce ma długą tradycję. W okresie międzywo­jennym związane było przede wszystkim z koniecznością eliminowania barier rozwoju gospodarczego państwa podzielonego uprzednio między trzy zabory, w tym głównie potrzebą ujednolicenia systemu drogowego i kolejowego. Efekty podej­mowanych działań w tym zakresie, mimo że trwały tylko dwadzieścia lat były pozytywne. Ponadto planowanie przestrzenne wiązało się ze wskazywaniem ob­szarów lokalizacji przemysłu strategicznego dla rozwoju kraju oraz z planowa­niem przestrzennego rozwoju miast lub wybranych elementów struktury prze­strzennej. Wiele podejmowanych działań planistycz­nych nawiązywało także do konserwatorskiej koncepcji ochrony przyrody.

Już od 1928 r. funkcjonowały przepisy w formie Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej O prawie budowlanym i zabudowie osiedli. Rozporządzenie to ustanawiało m.in. obowiązek opracowania ogólnych i szczegółowych planów zabudowy miast i osiedli oraz regionalnych planów zabudowy. Jego pierwsza część obejmowała normy z zakresu planowania przestrzennego, a przepisy regu­lowały problematykę planów zabudowy, podziału terenów (parcelacji), scalania działek budowlanych oraz przekształcenia działek zabudowanych wadliwie.

W ustaleniach zawartych w rozporządzeniu przeważały zalecenia i postulaty, a obowiązujące normy były w mniejszości. Proponowane rozwiązania sprawdziły się i były oceniane w literaturze jako nowatorskie.

Akty wykonawcze w dziedzinie regulacji i zabudowy osiedli oraz budownic­twa publicznego i prywatnego zostały wprowadzone w formie rozporządzeń Rady Ministrów dopiero w 1938 i 1939 r. W okresie międzywojennym wprowadzono zasadę, że postępowanie przy sporządzaniu planów zabudowy jest jawne. Organ sporządzający plan (np. zarząd miejski) ogłaszał przystąpienie do sporządzenia planu, podawał termin wyłożenia projektu planu oraz termin skła­dania wniosków. Przyjęte rozwiązania dopuszczały możliwość żądania odszko­dowania jeżeli proponowany w planie zakaz zabudowy powodował rzeczywiste szkody u właściciela działki.

W okresie powojennym system planowania przestrzennego uległ znaczącym zniekształceniom. Dekret o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r. ustanowił zasady planowania przestrzennego, które zostały dostosowa­ne do zmienionych warunków ustrojowych, zapewniły możliwości centralizacji decyzji planistycznych i preferowanie interesu państwa kosztem interesów oby­wateli. Obowiązywał jednak wiele lat. Dopiero po 1956 r. podjęto próby przygo­towania nowych rozwiązań. Ich efektem było przyjęcie 31 stycznia 1961 r. ustawy O planowaniu przestrzennym. Planowanie przestrzenne stało się częścią systemu gospodarki planowej. Ustalenia planu przestrzennego miały opierać się na pla­nach perspektywicznych rozwoju gospodarki narodowej i na wieloletnich naro­dowych planach gospodarczych. Dopiero na drugim miejscu jako podstawę pla­nowania przestrzennego wymieniano warunki przyrodnicze, demograficzne, go­spodarcze i społeczne obszarów, dla których sporządzano plany.

Ustawa z 1961 r. ustalała, że plany zagospodarowania przestrzennego spo­rządza się na trzech szczeblach organizacyjnych:

• dla obszaru całego państwa,

• dla obszarów poszczególnych województw lub ich części (zwane planami regionalnymi),

• dla obszarów poszczególnych jednostek osadniczych lub ich części oraz dla zespołów tych jednostek (plany miejscowe).

System tych planów był zhierarchizowany - plany wyższego rzędu były pod­stawą sporządzania planów niższego rzędu. Ponadto były one istotnie powiąza­ne z planami gospodarczymi. W praktyce w planie narodowym oraz opartym na nim planie inwestycyjnym ustalano kierunki wyznaczające rozwój gospodarczy, a w szczególności inwestycje. Inwestycje te musiały być przestrzennie skorygowane z istniejącym stanem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące prze­pisy nie wymieniały wśród rodzajów planów zagospodarowania przestrzennego planów krajowych. Stwierdzały tylko, że planowanie przestrzenne jest prowa­dzone dla obszaru całego państwa w ramach perspektywicznych planów gospo­darki narodowej.

Możemy więc stwierdzić, że planowanie przestrzenne w Polsce w latach sześć­dziesiątych było rodzajem planowania gospodarczego, które często miało cha­rakter sektorowy, a cele gospodarcze odgrywały rolę dominującą.

W latach siedemdziesiątych pojawiły się liczne dodatkowe regulacje w za­kresie planowania przestrzennego. W 1975 r. przeprowadzono reformę podziału administra­cyjnego kraju. Ograniczono znaczenie samorządowych władz gminy, zlikwido­wano szczebel powiatu samorządowego i zwiększono liczbę województw z 17 do 49, ograniczając ich funkcje samorządowe. W rezultacie ustalenia ustawy z 1961 r. zostały poważnie ograniczone.

12 lipca 1984 r. uchwalono nową ustawę O planowaniu przestrzennym. Przy­jęto w niej rozwiązania, które tylko w części uwzględniały krytykę rozwiązań stosowanych poprzednio. Ustawa traktowała planowanie przestrzenne jako ele­ment planowania terytorialnego i zakładała jego integrację z planowaniem spo­łeczno-gospodarczym. Możliwości i ograniczenia rozwoju społeczno-gospodar­czego wynikające z planów zagospodarowania przestrzennego miały być uwzględ­niane w planach społeczno-gospodarczych i odwrotnie. Brakowało jednak kore­lacji między terytorialnym zakresem obowiązywania planów przestrzennych i planów społeczno-gospodarczych. Utrzymano natomiast prymat planowania gospodarczego nad planowaniem przestrzennym. Przyjęte rozwiązania zwięk­szyły ich zakres uspołecznienia procesu planowania przestrzennego - plany były poddawane dyskusji w różnych społecznych gremiach, a po uchwaleniu wymaga­ły opublikowania. Wprowadzono też nowe rozwiązania w zakresie ustalania lo­kalizacji inwestycji, które zakładały podejście etapowe. Pierwszym etapem było udzielenie wskazań lokalizacyjnych, drugim wydanie decyzji o lokalizacji inwe­stycji.

Skuteczność powojennego planowania przestrzennego w Polsce była już w drugiej połowie lat osiemdziesiątych oceniana negatywnie. Przyjęte rozwiąza­nia prawne i realizacja planów, przynajmniej do końca lat osiemdziesiątych, nie zapewniły poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Podobnie negatywnie oce­niano, głównie na etapie wdrażania i realizacji, plany zagospodarowania prze­strzennego miast i wsi. Niewystarczający był także wpływ planów na stopień wy­równywania różnic poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego regionów, co utrzymało, a właściwie utrwaliło podział przestrzeni Polski na obszary A (część zachodnia) i B (część wschodnia).

Zmiana ustroju społeczno-politycznego i gospodarczego Polski w 1990 r., decentralizacja systemu zarządzania i odbudowa samorządu terytorialnego oraz urynkowienie gospodarki wymagały również zmian w zakresie podstaw prawnych planowania przestrzennego. Wzrost znaczenia własności prywatnej oraz koniecz­ność ochrony praw obywateli wymusiła konieczność przyjęcia nowych rozwiązań. Nastąpiło odejście od gospodarki planowanej centralnie i odejście od scentrali­zowanego planowania przestrzennego. W strukturze podmiotów planistycznych w Polsce pojawiły się organy państwowe odpowiedzialne za kształtowanie poli­tyki przestrzennej państwa oraz organy samorządu terytorialnego (posiadające osobowość prawną i własny majątek komunalny) właściwe dla ustalania przezna­czenia i zasad zagospodarowania terenów.

7 lipca 1994 r. przyjęto aktualnie obowiązującą ustawę O zagospodarowaniu przestrzennym, która była później wielokrotnie nowelizowana, a od 1999 r. to­czy się debata nad nowymi rozwiązaniami prawnymi. Przyjmuje się, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy ma jednak prawo do zagospo­darowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz do ochrony własnego inte­resu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. Każdy też może dochodzić odszkodowania za szkody poniesione w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

Ustawa określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznacza­nia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmu­jąc rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samo­rządowych i państwa w tych sprawach.

Najbardziej charakterystyczne cechy istniejącego systemu planowania prze­strzennego w Polsce to:

• decentralizacja zadań i ich daleko idąca komunalizacja,

• samodzielność planistyczna gminy - ustalanie przeznaczenia i zasad zagospo­darowania terenu zostaje zaliczone do zadań własnych gminy,

• administracja rządowa kształtuje jedynie politykę przestrzenną państwa oraz koordynuje programy realizacji celów publicznych o znaczeniu ponadlokalnym,

• gmina staje się podstawą systemu organizacyjnego planowania przestrzen­nego, organy gminy ustalają wiążące plany zagospodarowania o mocy prze­pisów lokalnych,

• planowanie staje się elastycznym instrumentem kreowania rozwoju prze­strzennego, co daje większe możliwości wykorzystywania tego instrumen­tu w zarządzaniu gminą,

• zrywa się z praktyką obligatoryjności sporządzania planów (obligatoryj-ność może mieć charakter wyjątkowego obowiązku, który został przewi­dziany przez ustawę), gmina może, ale nie musi sporządzać planu zago­spodarowania przestrzennego. Istniejące przepisy pozwalają podejmować decyzje dotyczące przeznaczania terenu zgodnie z ustaleniami ustaw (np. na podstawie dawnych planów ogólnych miast),

• zrezygnowano z hierarchicznej struktury planów przestrzennych, na po­ziomie kraju stosuje się dokument o charakterze „koncepcji przestrzen­nego zagospodarowania", akty planowania na szczeblu regionalnym oraz krajowym nie mają mocy obowiązującej. Realizacja celów publicznych o znaczeniu ponadlokalnym oparta jest na zasadach negocjacji, a nie od­działywania dyrektywnego,

• regulacyjne funkcje planów zostają ograniczone, w zasadzie pozostają je­dynie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na wszyst­kich innych poziomach wzrasta rola funkcji kreowania i poszukiwania możliwych kierunków rozwoju jednostki terytorialnej. Największe znacze­nie kreacyjna funkcja planu zagospodarowania przestrzennego ma w Kon­cepcji zagospodarowania przestrzennego kraju.

Przyjęte zasady planowania przestrzennego

W polskim systemie planowania przestrzennego przyjęto kilka podstawo­wych zasad:

• zasada zrównoważonego rozwoju,

• zasada ochrony wartości wysoko cenionych,

• zasada samodzielności planistycznej gminy,

• zasada władztwa planistycznego gminy,

• zasada uspołecznienia procesu planowania,

• zasada ochrony interesu prawnego podmiotów dotkniętych ustaleniami planistycznymi,

• zasada spójności systemu planowania przestrzennego.

Podstawową zasadą leżącą u podstaw polskiego systemu planowania prze­strzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju. Pojęcie rozwoju zrównoważo­nego jest nieostre. Istotą rozwoju zrównoważonego i trwałego jest zapewnienie trwałej poprawy jakości życia współczesnych i przyszłych pokoleń poprzez kszta­łtowanie właściwych proporcji między kapitałem ekonomicznym, ludzkim i przy­rodniczym⁴. Jest to rozwój oparty na właściwie ukształtowanych strukturach, któ­rych składową jest środowisko przyrodnicze, a kryterium integrującym jakość życia. Na jakość życia składa się także zagospodarowanie przestrzenne, walory estetyczne zabudowy, ograniczenie konfliktów w przestrzeni, czyli zapewnienie ładu przestrzennego. Zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju wymaga jednak zoperacjonalizowania wielu pojęć i przeniesienia ich do obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego.

Zrównoważenie rozwoju regionu bądź kraju, a tym bardziej metropolii czy miasta wykazuje sprzężenie zwrotne z utrzymaniem ładu przestrzennego. Rozwój nie będzie miał charakteru zrównoważonego, jeżeli nie uda się zapewnić ładu przestrzennego. Wydaje się więc, że przyjmując zasadę zrów­noważonego rozwoju w planowaniu przestrzennym w praktyce realizujemy jego podstawowy cel, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego.

Uwzględnianie zasady zrównoważonego rozwoju w planowaniu przestrzen­nym oznacza takie projektowanie wykorzystania przestrzeni, które zakłada za­chowanie równowagi pomiędzy wszystkimi elementami środowiska, w którym bytuje człowiek, aby przy racjonalnym wykorzystaniu potencjału przyrodnicze­go możliwe było zaspokojenie potrzeb obecnych i przyszłych pokoleń.

W procesie planowania przestrzennego obowiązuje zasada ochrony wartości wysoko cenionych, do których zalicza się: walory architektoniczne i krajobrazowe, cenne walory przyrodnicze, walory istotne dla zdrowia człowieka, dziedzictwo kulturowe i dobra kultury, walory ekonomiczne przestrzeni, prawa własności oraz potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Wartości te mają zasadnicze znaczenie dla racjonalnego gospodarowania przestrzenią i zostały wymienione w przepisach ogólnych obowiązującej ustawy. Przepisy te nie są bezpośrednio obowiązujące. Obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim prze- widują to przepisy szczególne zawarte w dalszej części ustawy oraz w innych przepisach prawa materialnego.

---