POSTĘPOWANIE SĄDOWO-ADMINISTRACYJNE WYKŁAD 1 02.10.2011
3 pytania otwarte: 1)ustrój sądownictwa administracyjnego
2)postępowanie przed sądem I instancji WSA
3)postępowanie przed sądem II instancji NSA
egzamin 0 ustny Dyżur pokój 4.64 godz 12.00-13.00 soboty zjazdowe
prof. Jan Paweł Tarno „Sądowa kontrola administracji” podręcznik akademicki Wa-wa 2006r.
2 ustawy potrzebne
30.08.2002r. Dz.U.2002r. Nr 153 poz 12.70
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
30.08.2002r. Dz.U.2002r. Nr 153 poz 12.69
Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym
3)30.08.2002r. Dz.U. 2002 Nr 153 poz 12.71
Przepisy wprowadzające ustawę „prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”
Prawo do sądu
Należy do podstawowych praw podmiotowych jednostki. Zostało ono uregulowane w art. 45 Konstytucji, ust 1 zgodnie z treścią tego przepisu każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przyjętą w tym przepisie formułę prawo do sądu rozwija art. 77, ust 2 Konstytucji, zgodnie z tym przepisem ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej, dochodzenia naruszonych praw i wolności, następnie prawo to jest konkretyzowane w dalszych przepisach Konstytucji tj:
-art. 78 - który gwarantuje prawo zaskarżania orzeczeń wydanych w I instancji
-art. 173 - stanowiącym o niezależności sądów i Trybunałów od innych władz (ustawodawczej i wykonawczej)
-art. 178 - który formułuje zasadę niezawisłości sędziowskiej
-art. 177 - zastrzegający sprawowanie wymiaru sprawiedliwości wyłącznie na rzecz sądów
Prawo do sądu w świetle przepisów prawa międzynarodowego:
Prawo do sądów wynika także z wiążących Polskę umów międzynarodowych.
Zgodnie z art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności z dnia 4.11.1950r i Ratyfikowanej przez Polskę 15.12.1992r. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym, albo zasadności oskarżenia wytoczonej przeciwko niemu w sprawie karnej.
Stosownie do treści art. 14 ust.1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966r. Każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd ustanowiony przez ustawę przy orzekaniu co do karnych oraz co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego do istoty Konstytucyjnego prawa do sądu zaliczone zostały 3 zasadnicze uprawnienia:
- Prawo dostępu do sądu, czyli uruchomienie procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym)
- Obejmuje prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury państwowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności
- Prawo do wyroku sądowego, czyli prawo do pozyskania wiążącego w sprawie rozstrzygnięcia sądowego danej sprawy
Cel sądowej Kontroli administracji:
Ochrona prawnie chronionego interesu skarżącego przed niezgodnym z prawem działaniem administracji. Warunkiem uruchomienia kontroli przed Sądem Administracyjnym jest naruszenie interesu jednostki w określonej formie działania organów administracji publicznej.
Funkcje Sądownictwa Administracyjnego:
Wyróżnić można 5 funkcji spełnianych przez S.A.:
Funkcja ochrony praw jednostki
Funkcja ochrony praworządności w państwie
Funkcja kształtowania orzecznictwa administracyjnego
Funkcja prawotwórcza
Funkcja ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego
Ad 1) Funkcja ochrony praw jednostki
Sąd Administracyjny rozstrzyga spór między skarżącym (obywatelem) a organem administracji publicznej. Jest to spór o legalność, czyli zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji. Orzeczenie sądu jest wiążące zarówno dla pozostających w sporze stron jak i pozostałych podmiotów. Wykonanie orzeczenia sądu administracyjnego jest zabezpieczone pod groźbą zastosowania środków przymusu państwowego. Podstawą uwzględnienia skargi przez sąd jest naruszenie prawa przez organ administracji, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ten sposób kontrola sądu jest ukierunkowana na ochronę tzw. subiektywnego porządku prawnego. Tylko najcięższe naruszenia prawa rodzą obowiązek wyeliminowania przez są zaskarżonego aktu z obrotu prawnego bez względu na to czy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (o naruszenie prawa skutkujące nieważność danego aktu, bądź naruszenia skutkujące wznowieniem postępowania administracyjnego). W przypadku kwalifikowanego naruszenia, bezpośrednim celem sądowej kontroli jest ochrona obiektywnego porządku prawnego.
Ad 2) Funkcja ochrony praworządności w państwie
Kontrola sprawowana przez Sąd Administracyjny jest powszechnie traktowana jako podstawowa, instytucjonalna gwarancja praworządności w funkcjonowaniu organów administracji publicznej. Przedmiotem tej kontroli jest przestrzeganie prawa w działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest bezpośrednio i w sformalizowanym postępowaniu kontradyktoryjnym. Sądy I instancji WSA nie są związane granicami skargi wniesionej przez jednostkę. skarga stanowi jedynie impuls powodujący wszczęcie postępowania przed tym sądem i uruchamia szerokie możliwości kontrolne sądu. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa jakie miały miejsce w sprawie, choćby takie zarzuty nie zostały podniesione w skardze przez jednostkę czy obywatela składającego skargę. O wypełnianiu przez S.A. funkcji praworządności świadczy również powierzenie im orzekania w sprawach zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, ponadto aktów prawa miejscowego, aktów nadzoru nad samorządem, rozstrzygania sporów kompetencyjnych i skarg na przewlekłość na postępowanie sądowo-administracyjne.
Ad 3) Funkcja kształtowania orzecznictwa administracyjnego
Rezultatem wykładni zawartej w orzeczeniu jest moc wiążąca danego orzeczenia, wpływa ona na decyzję innych organów państwowych. Wykładnia zawarta w orzeczeniu sądów wiąże w sprawie sąd, który wydał orzeczenie, ale również organ administracji publicznej, którego działanie bądź bezczynność stanowiły przedmiot skargi. Zgodnie z art. 153 PPSA (Prawo Postępowania przed Sądami Administracji) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten są oraz organ którego działanie bądź bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji jak i sąd rozpoznając sprawę ponownie zobowiązani są zastosować się do oceny prawnej wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniu sądowym w innych sprawach. Ta Funkcja sądownictwa administracyjnego uległa wzmocnieniu na skutek reformy art. 269 §1 dotyczący podejmowania uchwał przez S.A. „Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu poszerzonego NSA, to nie może od niego samodzielnie odstąpić. W takiej sytuacji może jedynie przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu rozszerzonemu składowi NSA. W orzecznictwie odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale bez zachowanie powyższego trybu uznawane jest za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i takie naruszenie może mieć podstawę skargi kasacyjnej do NSA.
Ad 4) Funkcja prawotwórcza
a)Sądownictwo administracyjne wpływa na prawodawcę w ten sposób , że w drodze wykładni sądowej dochodzi do weryfikacji celów założonych przez ustawodawcę w danym przepisie. Jeżeli zatem orzeczenie sądowe ustala znaczenie przepisu, odmienne od tego jakie zakładał ustawodawca, to staje się oczywiste, że dany przepis nie nadaje się do osiągnięcia celu założonego przez ustawodawcę w procesie jego tworzenia i wówczas w konsekwencji działania sądu dochodzi do wymuszenia nowelizacji takiego przepisu.
b)Wyrok S.A. uwzględniający skargę na akt prawa miejscowego polega na stwierdzeniu nieważności takiego aktu w całości bądź części. W efekcie dochodzi do eliminowania z obrotu prawnego takiego aktu. Wyrok sądu w takiej sprawie podlega ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Sądowym. Wyrok SA spełnia taką samą funkcję jak orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.
c)Nowe możliwości działania na prawodawcę pojawiły się wraz z wyposażenia NSA w możliwości podejmowania uchwał generalnych czyli uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie S.A.
Ad 5) Funkcja ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego
Stosownie do przepisów zawartych w ustawach samorządowych (ustawa o samorządzie gminnym, powiatu i województwa) Jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne w wykonywaniu powierzonych zadań publicznych a ich samodzielność podlega ochronie sądowej. Granice tej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wyznacza obowiązujące prawo tzn. działania samorządu sprzeczne z prawem nie są chronione rzez są. Działania jednostek samorządu terytorialnego podlegają także nadzorowi ze strony organów państwowych (organami nadzoru są wojewodowie, RIO, Prezes Rady Ministrów). Dokonują kontroli samorządu z punktu widzenia legalności, wszystkie akty nadzoru mogą być następnie zaskarżane przez jednostki samorządu terytorialnego do sądów administracyjnych (kryterium kontroli-legalności) i ocena czy akty nadzoru nie wkraczają w samodzielność danej jednostki samorządu terytorialnego.
Historia Sądowej Administracji:
Po II wojnie nie było SKA ( Sądowa Kontrola Administracji). SKA w Polsce reaktywowano na podstawie ustawy z 31.01.1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego. Ustawa ta weszła w życie 1.09.1980r. i była ona rezultatem kompromisu między ówczesnymi władzami a doktryną prawa administracyjnego. Z uwagi na ten kompromis SKA była ograniczona, obejmowała jedynie badanie legalności decyzji administracyjnych i to w dodatku w określonych kategoriach praw. Następnie SKA ulegała rozszerzeniu w drodze ustaw szczególnych, które przewidywały możliwość wniesienia skargi do S.A Pojawiły się wówczas głosy aby wprowadzić zasadę zgonie z którą do SA mogłyby być zaskarżane wszystkie decyzje bez względu na rodzaj sprawy które zapadły. Proponowano także aby wyjątki od tej zasady były nieliczne i ściśle określane. Postulowano także za rozszerzeniem SKA również na inne akty niże decyzje (czy postanowienia i uchwały. Te postulaty w znacznym stopniu zostały uwzględnione w 1990r. Obszerna nowelizacja KPA oraz zmiany wprowadzone ustawą z dnia 8.03.1990r. o samorządzie terytorialnym spowodowały:
przyjęcie jako zasady zaskarżalności wszystkich decyzji administracji do NSA z powodu ich niezgodności z prawem
rozszerzyły zakres kontroli sprawowanej przez S.A. na inne akty niż decyzja np. szczegółowo wyliczone postanowienia lub udziały samorządu terytorialnego
Aktem normatywnym, który zakończył ten etap sądowej kontroli administracji w Polsce była ustawa z 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ta ustawa w sposób kompleksowy uregulowała ustrój NSA zakres jego właściwości postępowania sądowo-administracyjnego i decyzyjnego. Na podstawie tej ustawy sądową kontrolą zostały objęte wszelkie akty czynności organów administracji z wyjątkiem aktów normatywnych, naczelnych i centralnych organów administracyjnych. kontrola naczelnych i centralnych organów pozostają w gestii Trybunału Konstytucyjnego.
Podstawowe znaczenie miała ustawa NSA, a w sprawach nieuregulowanych przepisy KPA oraz odpowiedni stosowano KPC. Tak określona kontrola administracji była sprawowana przez NSA w Warszawie, który rozpoczął działalność 1.09.1980r. W 1981r. zaczęto tworzyć ośrodki zamiejscowe (10 ośrodków). NSA był wówczas sądem jednoinstancyjnym, posiadał uprawnienia kasacyjne, był uprawniony do wyeliminowania z obrotu niezgodnego z prawem bądź czynności administracji. Sprawa była rozpatrywana ponownie przez właściwy organ administracji, który rozpoznając sprawę ponownie był związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu NSA. Postępowanie było jednoinstancyjne a orzeczenia w nim zapadłe były prawomocne z chwilą ich wydania. Nadzór nad NSA sprawował wówczas Sąd Najwyższy. Do SN służyła bowiem rewizja nadzwyczajna od orzeczenia SA. Jednakże strona nie mogła sama wnieść rewizji nadzwyczajnej, lecz musiała w tej sprawie zwracać się do określonych organów państwa np. Ministra Sprawiedliwości bądź Rzecznika ds. Obywatelskich, którzy w jej imieniu po rozważeniu okoliczności sprawy albo taką rewizję wnosili albo odmawiali jej wniesienia.
Każdy sąd ma prawo się pomylić w konsekwencji strona powinna mieć prawo do skierowania na stronę postępowania weryfikacyjnego. W 1996r. pojawiły się głosy w doktrynie prawa administracyjnego wskazujące, że dotychczasowy model sądownictwa administracyjnego wyczerpał swoje możliwości, oprócz tego narastała liczba skarg do NSA i przez to sąd nie zapewniał rozsądnego czasu rozprawy sądowej. Krytykowano wówczas także nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Ustawodawca w art. 236 Konstytucji zobowiązał Parlament do uchwalenia przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji czyli od 17.10.2002r., ustaw wprowadzających dwuinstancyjne postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym postępowań przed sądami administracji. Zgodnie z art.176 ust.1 Konstytucji postępowanie przed sądem administracyjnym miało być co najmniej dwuinstancyjne. Organizacja sądów administracyjnych jak i postępowanie w sprawach rozpoznawanych przez te sądy miały być oparte na zasadzie dwuinstancyjności postępowania sądowego. Te zapowiedzi zrealizowano 1.01.2004r. kiedy weszły w życie ustawy reformujące S.A.
1)Ustawa z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed S.A.
2)Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych
3)Przepisy wprowadzające
Reforma sądownictwa administracyjnego z 2004r. spowodowała m.in. powołanie II instancji sądowo-administracyjnej oraz rezygnację z nadzoru judykacyjnego sprawowanego przez SN.
Wprowadzono 2 odrębne piony sądownictwa w Polsce:
1)Powszechny Sąd Administracyjny
2)Sądownictwo Administracyjne z Naczelnym Sądem Administracyjnym