Podpisywanie uchwał rady

Autor: Andrzej Szewc    http://www.wspolnota.org.pl/content/view/4990/

26 Mar 2008, 11:19

Jedną ze spraw „niedopowiedzianych" w samorządowych ustawach ustrojowych jest forma uchwał podejmowanych przez kolegialne organy samorządowe: rady gmin, rady i zarządy powiatów oraz sejmiki i zarządy województw. W tej problematyce mieści się m.in. podpisywanie uchwał organów stanowiących.   Nie jest jasne, czy w ogóle istnieje obowiązek ich podpisywania, a jeśli istnieje - to kto jest właściwy do podpisania uchwały, czy i w jakich przypadkach można odmówić podpisania uchwały, wreszcie - jakie są konsekwencje braku podpisu na tekście uchwały. Brak ten jest tym dziwniejszy, że ustawy te normują sprawę podpisywania decyzji administracyjnych podejmowanych przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 38 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Podobny przepis znajdował się także w tekście ustawy gminnej obowiązującym do 2002 r.), mimo że - jak się wydaje - sprawa ta powinna być unormowana w k.p.a. Dla zwięzłości i prostoty ujęcia w dalszych wywodach mowa będzie tylko o uchwałach rad gmin; należy jednak wyraźnie powiedzieć, że wywody te mutatis mutandis odnoszą się także do uchwał rad powiatów i sejmików województw oraz uchwał zarządów powiatów i województw. Charakter prawny uchwały Istotne znaczenie przy rozważaniu tych kwestii mają dwie okoliczności: 1) że uchwały rad gminnych są dokumentami urzędowymi i 2) że znaczna ich część jest aktami prawnymi. Dokumenty urzędowe to „pisemne akty właściwej władzy publicznej, stanowiące wyrażenie określonych myśli lub wiadomości" (B. Adamiak [w:] Wielka Encyklopedia Prawa, Warszawa 2005, s. 147). Nie ma co prawda ogólnej normy prawnej statuującej wymóg podpisywania takich dokumentów, jednak wymóg ten można wywieść drogą dedukcji z norm określających formy poszczególnych rodzajów takich dokumentów, zwłaszcza decyzji administracyjnych (zob. art. 107 § 1 k.p.a.) i wyroków sądowych (art. 330 kpc, art. 418 kpk). Zdecydowanie lepiej przedstawia się prawna regulacja podpisywania aktów prawa miejscowego. Stosownie do § 143 rozporządzenia prezesa RM z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (DzU nr 100, poz. 908), do aktów tych stosuje się odpowiednio m.in. przepisy działu V rozporządzenia, a więc również §§ 120 i 130, które wyraźnie mówią o podpisywaniu aktu prawnego przez organ sprawczy. Abstrahując w tym miejscu od praktycznej realizacji tej formuły, można powiedzieć, że prawotwórcza uchwała rady gminy powinna być podpisana przez radę. Za podpisywaniem uchwał przemawia jeszcze jedno: dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości, nie może więc istnieć wątpliwość co do proweniencji takiego dokumentu. Jego podpisanie zapobiega temu. Kto podpisuje uchwałę? Teoretycznie istnieją trzy możliwości: 1) radni, którzy uczestniczyli w jej podjęciu, 2) przewodniczący rady, 3) wójt, który doręcza uchwałę organowi nadzoru (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; w powiecie - starosta, a w województwie - marszałek). Zdecydowanie odrzucić trzeba ostatnią z nich, nie można jej bowiem pogodzić z wymaganiem podpisania dokumentu przez organ sprawczy. Z pozostałych opcji mogłyby być stosowane obie. Jednak ze względów pragmatycznych, popartych praktyką, opowiedzieć się należy za kompetencją przewodniczącego rady. Znajduje ona zresztą podstawę w jego uprawnieniu do reprezentowania rady, o czym pisałem we „Wspólnocie" nr 21 z 2007 r. Podpisanie uchwały przez przewodniczącego jest poświadczeniem, że uchwała taka została przez radę podjęta, zgodnie z obowiązującą procedurą. Przewodniczący nie ma kompetencji do oceny merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia zawartego w uchwale ani do oceny jej zgodności z prawem materialnym. Zasadniczo nie może więc odmówić podpisania, chyba że dokument nie posiada formalnych atrybutów uchwały, np. podjęto go poza sesją albo przy braku kworum lub z inicjatywy podmiotu niemającego w danej sprawie inicjatywy uchwałodawczej. Zauważyć wszakże wypada, że zadaniem przewodniczącego jest przede wszystkim niedopuszczanie do takich sytuacji, np. przez odmowę poddania projektu obarczonego wadami formalnymi pod głosowanie. Brak podpisu Jeśli chodzi o brak podpisu przewodniczącego rady na dokumencie zawierającym tekst uchwały, to skutki prawne tego mankamentu będą różne, w zależności od tego, czy uchwała jest, czy nie jest aktem prawa miejscowego. W pierwszym przypadku, z uwagi na to, że zasady techniki prawodawczej określone są w rozporządzeniu, a więc w powszechnie obowiązującym akcie prawnym (zob. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), uchwała niespełniająca określonych w nim wymogów jest ewidentnie sprzeczna z prawem, a tym samym nieważna (art. 91 ust. 1 usg). O tym jednak, czy jej nieważność zostanie stwierdzona, zadecyduje ostatecznie ocena wagi naruszenia prawa w opinii organu nadzoru. Jeżeli uzna, że jest to naruszenie istotne (a w moim przekonaniu taka kwalifikacja jest dopuszczalna), to stwierdzi nieważność uchwały; w przeciwnym razie ograniczy się do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Do skutków tego drugiego orzeczenia zastosowanie mieć będzie art. 4171 kc, przewidujący obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego sprzecznego z prawem. Tak daleko idących skutków nie wywołuje brak podpisu na uchwale niebędącej aktem prawa miejscowego, w tym na uchwale budżetowej. Tu co najwyżej organ nadzoru może - w wykonaniu swoich informacyjnych uprawnień nadzorczych (art. 88 usg) - żądać wyjaśnień co do autentyczności uchwały. Na marginesie omawianych kwestii trzeba podnieść jeszcze jedną sprawę. Chodzi o powszechną praktykę sygnowania uchwał przez radców prawnych. Niekiedy znajduje ona oparcie w statutach komunalnych, które wymagają jej na ogół w stosunku do projektów uchwał, a niekiedy także ich tekstów. Czynność ta nie ma jednak znaczenia prawnego. Traktowana jest jako swoista gwarancja zgodności uchwały lub jej projektu z prawem. Autor jest doktorem habilitowanym prawa, profesorem Uniwersytetu Śląskiego.

Podpis pod uchwałą

Autor: Dorota Bąbiak-Kowalska

03 Lut 2007, 15:52

Czy mimo braku wyraźnego zapisu w ustawie o samorządzie gminnym przewodniczący rady powinien zawsze składać swój podpis pod uchwałą? Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących obowiązku podpisania uchwały rady gminy przez jej przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego, który prowadził obrady. Takie wymogi często zawierają jednak statuty gmin. Przy braku zapisów statutowych podpisywanie uchwał rady gminy przez przewodniczącego przyjmuje się na zasadzie zwyczaju. Jednak należy także pamiętać o zapisie art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: DzU 2005 r. nr 190, poz. 1606 z późn. zm.), który stanowi, że podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ. Ponieważ trudno wyobrazić sobie, aby każdą uchwałę podpisywali wszyscy radni, najwłaściwsze jest podpisanie jej przez przewodniczącego rady lub osobę, która prowadziła obrady. Także rozporządzenie prezesa R ady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, które stosuje się odpowiednio do uchwał JST , stanowi, że na oryginalnym egzemplarzu zamieszcza się podpis organu wydającego akt. Mimo więc braku wyraźnego zapisu w usg i statucie, podpis przewodniczącego pod uchwałą powinien widnieć. Powrót do spisu treści http://www.wspolnota.org.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=270

http://www.monitorprawniczy.pl/index.php?mod=m_aktualnosci&cid=16&id=1721

Podjęcie uchwały a granice związania wykładnią prawa

Tekst pochodzi z numeru: 14/2008

Monitor Prawniczy w e-Prenumeracie - sprawdź!   »

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako PostAdmU) - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.

Naczelnik Urzędu Celnego w S. po przeprowadzeniu kontroli w S. Spółce Jawnej uznał, że doszło do nieprawidłowości w rozliczeniu podatku akcyzowego za dwa miesiące 2004 r., w związku z czym określił wysokość zobowiązania. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Celnej w B. Natomiast WSA w B. po rozpoznaniu skargi uchylił decyzję organu II instancji. NSA uznał zarzuty zgłoszone przez organ w skardze kasacyjnej za zasadne, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponowne orzeczenie zapadło 13.9.2006 r. - WSA w B. związany oceną NSA, wydał wyrok niekorzystny dla spółki. Już po wniesieniu przez nią skargi kasacyjne, NSA w uchwale z 17.12.2007 r. stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w 2003 r. podatnicy podatku akcyzo­wego dokonujący sprzedaży papierosów nieoznaczonych ceną detaliczną (art. 37 ust. 7 pkt 2 ustawy z 8.1.1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, Dz.U. Nr 11, poz. 50) korzystali ze zwolnienia podat­ko­we­go przewidzianego w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 22.3.2002 r. w sprawie podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 27, poz. 269 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia treści wskazanej uchwały, byłoby uchylenie wyroku WSA, który w sposób prawidłowy zastosował się do wykładni ustalonej wcześniej przez NSA. W rezultacie NSA postanowił przedstawić zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA: „Czy na podstawie art. 269 § 1 PostAdmU NSA przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej może odstąpić od zastosowania art. 190 PostAdmU, z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się WSA?”.

Na podstawie art. 190 PostAdmU sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA (zob. wyrok NSA z 20.9.2006 r., II OSK 1117/05; wyrok WSA w Warszawie z 24.3.2006 r., III SA/Wa 3345/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z 30.5.2005 r., III SA/Wa 1041/05). Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA (zob. wyrok NSA z 14.12.2005 r., II OSK 342/05).

Jak podkreślono w uzasadnieniu pytania utrwalone jest już stanowisko, zgodnie z którym, jeśli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA zostanie w innej sprawie podjęta uchwała w trybie art. 269 PostAdmU, w której zostanie wyrażona wykładnia prawa mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wówczas w tym zakresie wykładnia wskazana w wyroku uchylającym już nie wiąże WSA. Wątpliwości budzi jednak tryb postępowania w sytuacji konieczności dokonania oceny orzeczenia WSA wydanego przed podjęciem uchwały.

NSA uznał, że kolizję norm wynikających z art. 190 i 269 § 1 PostAdmU należy rozstrzygnąć stosując zasadę pierwszeństwa stosowania poszczególnych norm. W ocenie składu orzekającego priorytetowe znaczenie ma fakt, że do podjęcia uchwały doszło w trakcie ciągle jeszcze trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, wyrok WSA nie jest jeszcze bowiem, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, prawomocny. Jak podkreślono, głównym celem kontroli instancyjnej jest zapewnienie poszanowania i jedności prawa, nie zaś wyłącznie formalnej zgodności zaskarżonego orzeczenia z wykładnią obowiązującego prawa dokonaną w orzeczeniu uchylającym poprzedni wyrok WSA w danej sprawie. W konsekwencji należy uznać, że związanie wykładnią zawartą w wyroku NSA trwa jedynie do czasu podjęcia uchwały. Przy czym rozpoznając kolejną skargę kasacyjna w danej sprawie NSA nie jest pozbawiony możliwości przedstawienia pytania prawnego, bowiem uchwały nie maja charakteru bezwzględnie wiążącego. Na podstawie 269 § 1 PostAdmU, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (zob. postanowienie NSA z 22.6.2007 r., I OSK 1097/06; wyrok NSA z 16.2.2007 r., I FSK 639/06; wyrok WSA w Warszawie z 2.10.2006 r., IV SA/Wa 1138/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z 28.6.2006 r., IV SA/Wa 2143/05). Jeżeli zaś skład jednej Izby NSA wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, przedstawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi NSA.

NSA obowiązany jest więc przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej odstąpić od zastosowania art. 190 PostAdmU w razie podjęcia uchwały zawierającej odmienne stanowisko dotyczące wykładni prawa, niż to które zostało wyrażone w poprzednim wyroku NSA.

Uchwała NSA z 30.6.2008 r., I FPS 1/08

http://e-prawnik.pl/szukaj/nie+podj%C4%99cie+uchwa%C5%82y/artykuly-i-opinie/

http://www.funduszesoleckie.pl/13,57,tytulpierwszego.html

http://www.silesia-region.pl/ustawy/ustawa_wojew.htm

---