Marek Smoleń

Budżet samorządu

terytorialnego jako

instrument realizacji

zadań gminy

na przykładzie gminy

Lipinki

1. Wprowadzenie

Samorząd terytorialny stanowi element sek-

tora publicznego, a jednostki samorządu teryto-

rialnego zaliczone są do sektora finansów pu-

blicznych. Finanse samorządu terytorialnego

są integralną częścią publicznego systemu fi-

nansowego, obejmującego procesy związane

z gromadzeniem środków publicznych oraz z ich

rozdysponowaniem. Odpowiednio do pojęcia fi-

nansów publicznych, finanse samorządu teryto-

rialnego określane są jako zasoby i środki pie-

niężne oraz operacje finansowe, polegające na

gromadzeniu dochodów własnych i dochodów

wyrównawczych oraz przychodów, a także na

dokonywaniu wydatków i rozchodów przez jed-

nostki samorządu terytorialnego w celu sfinan-

sowania zadań własnych i zleconych im przez

państwo oraz zadań wspólnych



. Podstawowy-

mi aktami prawnymi regulującymi obecnie go-

spodarkę finansową samorządu terytorialnego



E. Chojna-Duch: Polskie prawo finansowe. Finan-

se publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

200, s. 57.

są: Konstytucja RP



, ustawa o finansach pu-

blicznych



,



, ustawa o dochodach jednostek sa-

morządu terytorialnego

5

, samorządowe ustawy

ustrojowe



oraz sporządzona w Strasburgu Eu-

ropejska Karta Samorządu Terytorialnego

7

.

Samorząd terytorialny został reaktywowa-

ny w Polsce w 990 roku po czterdziestoletniej

przerwie. Początkowo był jednostopniowy, gdyż

nie powołano wspólnot samorządowych wyższe-

go rzędu, tzn. powiatowych i wojewódzkich. Po-

wstały jedynie gminy, mające osobowość praw-

ną i wyposażone w mienie komunalne.

Istotnym elementem niezależności i samo-

dzielności jednostek samorządu terytorialnego

jest ich samodzielność finansowa. Konstytu-

cja RP gwarantuje jednostkom samorządu te-

rytorialnego udział w dochodach publicznych

na poziomie odpowiednim do przypadających

im zadań. Wszelkie zmiany w zakresie kom-

petencji i zadań samorządu terytorialnego po-

winny następować ze stosownymi korektami

w podziale dochodów publicznych. Źródła do-

chodów jednostek samorządu terytorialnego

w sposób szczegółowy wyznaczają jednak usta-

wy ustrojowe. W Konstytucji przyjęto regułę

ustawowego, a nie konstytucyjnego ich okreś-

lenia. Niezwykłą wagę i znaczenie niezależno-

ści oraz samodzielności finansowej samorządu

terytorialnego podkreślono również w Europej-

skiej Karcie Samorządu Terytorialnego. Karta

zawiera swoisty katalog podstawowych, a za-

2

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 7 kwietnia

997 r. (DzU nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

3

Ustawa z 26 listopada 998 r. o finansach publicz-

nych (tekst jednolity: DzU z 2003 r. nr 5, poz. 48 z późn.

zm.).

4

Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

(DzU nr 69, poz.420).

5

Ustawa z 3 listopada 2003 r. o dochodach jedno-

stek samorządu terytorialnego (DzU nr 203, poz. 966

z późn. zm.).

6

Ustawa z 8 marca 990 r. o samorządzie gminnym

(tekst jednolity: DzU z 200 r. nr 42, poz. 59); ustawa

z 5 czerwca 998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jed-

nolity: DzU z 200 r. nr 42, poz. 592); ustawa z 5 czerwca

998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: DzU

z 200 r. nr 42, poz. 590).

7

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego spo-

rządzona w Strasburgu 5 października 985 roku (DzU

z 994 r. nr 24, poz. 607).

36

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 

razem wzorcowych zasad, według których na-

leży kształtować system gospodarki finansowej

społeczności lokalnych

8

.

W sektorze jednostek samorządu terytorial-

nego wydatki zawsze determinują źródła ich

finansowania, dlatego też w niniejszym opra-

cowaniu przedstawię sposób, w jaki samorząd

terytorialny alokuje swoje środki finansowe

i realizuje zawarte w budżecie zadania. W od-

niesieniu do analizowanej gminy Lipinki zasto-

sowałem, zgodnie z art.  ust. 2 ustawy o fi-

nansach publicznych, podział wydatków we-

dług przeznaczenia, wiążąc je z realizacją za-

dań, jakie dla poszczególnych jednostek okre-

ślają ustawy. Rozdzieliłem finansowanie zadań

własnych i zleconych gminy. Wśród wydatków

rozróżniłem wydatki bieżące i majątkowe (in-

westycyjne), z rozgraniczeniem na wydatki fa-

kultatywne i obligatoryjne.

W opracowaniu tym wskazałem główne

i cząstkowe cele zadań realizowanych przez ba-

daną gminę, przedsięwzięcia gospodarcze roz-

poczęte i zaczynane od podstaw, które zawarte

są w obligatoryjnym planie nakładów finanso-

wych inwestycji tej gminy na lata 2005–2006,

i fakultatywnym planie nakładów finansowych

inwestycji na lata 2007–203 oraz źródła ich fi-

nansowania, które stanowią odzwierciedlenie

przyjętego przez gminę kierunku działań.

Gmina Lipinki położona jest w południo-

wo-wschodniej części województwa mało-

polskiego, w powiecie gorlickim, i graniczy

z miastem i gminą Biecz na północy i na za-

chodzie z gminą Gorlice; na południu z gminą

Sękowa; na wschodzie z gminami Dębowiec

i Skołyszyn (leżącymi w województwie pod-

karpackim).

2. Konstrukcja budżetu gminy

Podstawą samodzielnej polityki finansowej

gmin są ich budżety. Budżet jednostki samo-

rządu terytorialnego jest uchwalany w formie

8

W. Wójtowicz (red.): Zarys finansów publicznych

i prawa finansowego, Dom Wydawniczy ABC, 2003,

ss. 7–20.

uchwały budżetowej na rok budżetowy i sta-

nowi roczny plan dochodów i wydatków oraz

przychodów i rozchodów tej jednostki, a tak-

że przychodów i wydatków zakładów budże-

towych, gospodarstw pomocniczych jednostek

budżetowych i środków specjalnych, a wresz-

cie funduszy celowych jednostki samorządu te-

rytorialnego

9

. Jest to zgodne z zasadą jedności

budżetu, według której w jednostkach samo-

rządu terytorialnego tworzy się tylko jeden za-

sób środków finansowych, którym są budżety

tych jednostek.

Uchwała budżetowa może określać, oprócz

limitów wydatków na okres roku budżetowego,

limity wydatków na wieloletnie programy inwe-

stycyjne, na zadania wynikające z kontraktów

wojewódzkich, a po wejściu Polski do Unii Eu-

ropejskiej również na programy i projekty reali-

zowane ze środków pochodzących z funduszy

strukturalnych i Funduszu Spójności UE. Usta-

wa, przyjmując zasadę jednoroczności budżetu,

w pewnych sytuacjach pozwala na wydłużenie

czasu planowania budżetowego

0

. Obligatoryj-

nym załącznikiem do uchwały budżetowej jest

prognoza kwoty długu, zawierająca określenie

kwot i rodzajów tytułów dłużnych, z uwzględ-

nieniem ich specyfikacji, oraz dane za rok po-

przedni i lata, w których dług planowany zo-

stanie ostatecznie spłacony



.

Przygotowanie projektu uchwały budżetowej

wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w spra-

wie jej zmiany należą do wyłącznej kompetencji

organu wykonawczego jednostki samorządu te-

rytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta mia-

sta, zarządu powiatu i zarządu województwa).

Opracowując projekt uchwały budżetowej, wójt

9

A. Borodo: Finanse publiczne Rzeczypospolitej Pol-

skiej. Zagadnienia prawne, Oficyna Wydawnicza Branta,

Bydgoszcz 2000, s. 0.

0

K. Mańk, A. Suszyńska: Jednostki samorządu te-

rytorialnego w świetle wymogów ustawy o finansach pu-

blicznych. Materiały szkoleniowe Kancelarii Prezesa Ra-

dy Ministrów: Reforma Administracji Publicznej, zeszyt

nr 9, ss. –2.



S.L. Owierczuk, J. Sieklucki: Prognoza kwoty długu

publicznego jednostek samorządu terytorialnego, Biuletyn

Informacyjny Regionalnej Izby Obrachunkowej w Byd-

goszczy, 2002, nr 3.

37

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

(zarząd) obligatoryjnie sporządza informację

o stanie mienia komunalnego. Jest ona istot-

nym uzupełnieniem projektowanego budżetu,

pozwalającym dokonać bieżącej oceny plano-

wanych dochodów i wydatków przez pryzmat

posiadanego majątku komunalnego.

Na wójcie (zarządzie) jako organie wyko-

nawczym jednostki samorządu terytorialne-

go spoczywa obowiązek wykonania budżetu.

W terminie 2 dni od daty przyjęcia uchwały

budżetowej organ ten opracowuje układ wy-

konawczy budżetu jednostki. Dokonuje tego

zgodnie z regułami klasyfikacji budżetowej,

czyli w podziale na działy, rozdziały i paragra-

fy. Kontrolę wykonania budżetu przez organ

wykonawczy sprawuje rada (sejmik)



. Rada

rozpatruje sprawozdanie z wykonania budże-

tu w terminie do 30 kwietnia roku następnego

po roku sprawozdawczym. Przedłożone spra-

wozdanie stanowi podstawę do podjęcia de-

cyzji w sprawie udzielenia (lub nieudzielenia)

organowi wykonawczemu absolutorium z wy-

konania budżetu.

Podstawowym warunkiem właściwego wy-

konywania przez samorząd terytorialny jego za-

dań jest wyposażenie go w odpowiednie środki

finansowe. Uchwalona 3 listopada 2003 roku

ustawa o dochodach jednostek samorządu te-

rytorialnego zastąpiła obowiązującą do końca

2003 roku ustawę o dochodach jednostek samo-

rządu terytorialnego w latach 999–2003. Była to

tzw. ustawa epizodyczna, która początkowo mia-

ła obowiązywać przez dwa lata, ale w kolejnych

latach przedłużano każdorazowo jej obowiązy-

wanie. Stwarzało to sytuację niepewności co do

systemu dochodów samorządu w kolejnych la-

tach, gdyż obowiązywanie ustawy przedłużano

pod koniec kolejnego roku jej obowiązywania,

prowadząc jednocześnie prace nad nową ustawą,

tworząc stan niepewności, jakie rozstrzygnięcia

ustawowe ostatecznie zapadną



.

2

J. Zarzecki: Finanse, Wydawnictwo Wyższej

Szkoły Ekonomicznej w Białymstoku, Białystok 2003,

ss. 94–96.

3

E. Kornberger-Sokołowska: Dochody jednostek sa-

morządu terytorialnego, Warszawa 2002, s. 30.

3. Źródła dochodów budżetu gminy

Dochody podatkowe budżetu gminy to

przede wszystkim wpływy z ustalonych i po-

bieranych na podstawie odrębnych ustaw po-

datków lokalnych. Są to podatki: rolny, leśny,

od nieruchomości, od środków transportowych,

od posiadania psów, od spadków i darowizn od

czynności cywilnoprawnych, od działalności go-

spodarczej osób fizycznych – podatek płacony

w formie karty podatkowej.

Podatki lokalne zasilają wyłącznie budżety

gmin. Tego typu wpływów podatkowych nie

mają budżety powiatów i województw. Cha-

rakterystyczną cechą wskazanych dochodów

jest zagwarantowana konstytucyjnie możliwość

ustalania ich wysokości, ale jedynie w granicach

określonych w ustawach. Oznacza to, że gmina

nie ma prawa wprowadzać nowych ani likwido-

wać już istniejących obciążeń podatkowych, ale

będąc organem właściwym do wymiaru i pobo-

ru podatków może decydować o zastosowaniu

niektórych preferencji podatkowych, czy też re-

gulować wysokość stawek podatkowych – je-

dynie w ramach upoważnień określonych przez

obowiązujące ustawy. Gminy mają wpływ na

realizację swoich dochodów podatkowych na-

wet wówczas, gdy pobierane są one przez inne

organy podatkowe niż organy gminy. Przykła-

dem tego jest podatek od spadków i darowizn,

który pobierają urzędy skarbowe, jednak za-

stosowanie różnorodnych preferencji podat-

kowych (np. odroczenia terminu płatności czy

umorzenia zaległości) uzależniono od wniosku

lub zgody wójta (burmistrza, prezydenta mia-

sta). Tym samym zagwarantowano gminie bez-

pośredni wpływ na kształtowanie poziomu do-

chodów zasilających jej budżet.

Źródłem fakultatywnych dochodów gmin

jest samoopodatkowanie jej mieszkańców



. Mo-

że być ono związane tylko z celami publiczny-

mi, mieszczącymi się w obrębie zadań i kom-

petencji organów gminy, i ma ograniczony za-

4

Art. 54 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym

oraz art. 7 ustawy z 5 września 2000 r. o referendum lo-

kalnym (DzU nr 88, poz. 985 z późn. zm.).

38

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 

kres czasowy, wyznaczony przez cel, dla któ-

rego się go wprowadza, i po realizacji którego

prawo sięgania po to źródło finansowania wy-

gasa. W drodze samoopodatkowania nie można

uruchamiać stałego źródła zasilania wykonywa-

nych przez gminę zadań bieżących.

Ważnym źródłem dochodów gminy są tzw.

udziały w podatkach dochodowych od osób

prawnych i od osób fizycznych. Stanowią one

szczególną formę prawną podziału dochodów

z jednego, wspólnego dla budżetów samorządu

terytorialnego i budżetu państwa źródła podatko-

wego. Obok wpływów z podatków, dochodami

własnymi budżetów gmin są także opłaty: skar-

bowa, eksploatacyjna, targowa, miejscowa, ad-

ministracyjna, a także opłata prolongacyjna od

nieterminowo uiszczonych należności stanowią-

cych dochód gminy. Wśród dochodów o charak-

terze majątkowo-kapitałowym należy wyróżnić

przede wszystkim wpływy z majątku gminy (z je-

go sprzedaży, najmu, dzierżawy), a także dochody

uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe,

zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocni-

cze. Do dochodów gmin należą także:

a) subwencja ogólna oraz

b) dotacje celowe.

Subwencja ogólna dla gmin oraz powiatów

podzielona jest na części: wyrównawczą, rów-

noważącą oraz oświatową. Źródła dochodów sa-

morządu, jak np. podatek, opłata, subwencja lub

dotacja celowa, mogą mieć różną szczegółową

konstrukcję

5

. Subwencje przeznaczone są na fi-

nansowanie zadań własnych, natomiast dotacje

służą finansowaniu zarówno zadań własnych, jak

i zadań zleconych. W świetle regulacji prawnych

stosowanych w Polsce subwencje ogólne wystę-

pują obok i niezależnie od dotacji celowych



.

Zakres i charakter dochodów budżetów gmin

warunkuje możliwość realizacji ich zadań. Po-

nieważ poziom ich dochodów własnych z re-

guły jest niewystarczający do sfinansowania

zakresu realizowanych przez nie zadań, nie-

zbędny jest sprawnie funkcjonujący mechanizm

zasilania zewnętrznego budżetu. Zasilanie ze-

wnętrzne, poprzez przekazywanie subwencji

i dotacji, daje gminom stabilne i wydajne źró-

dło dochodów, ale jednocześnie powoduje ich

uzależnienie od administracji rządowej, która

ma wpływ na wysokość i terminy przekazywa-

nia tych dochodów. Tabela  przedstawia źró-

dła dochodów budżetu badanej gminy Lipinki

w latach 2002–2005.

5

A. Młynarczyk: Źródła dochodów jednostek samo-

rządu terytorialnego – pojęcie, konstrukcje prawne, ewo-

lucje, Szczecin 2002, s. 20.

6

A. Borodo: Samorząd terytorialny. System prawno-

-finansowy, wyd. 3, Warszawa 2004, ss. 65–66.

Tabela 1

Dochody budżetu gminy Lipinki w latach 2002–2005

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

w tys. zł

%

w tys. zł

%

w tys. zł

%

w tys. zł

%

Dochody ogółem,

w tym

9 768

00,00

9 462

00,00

0 84

00,00

 266

00,00

Dochody własne

2 4

24,68

2 53

22,76

2 625

33,20

3 300

29,30

Dotacje celowe

 952

9,98

 387

4,66

2 333

2,68

 62

4,30

Subwencje ogólne

5 404

55,32

5 92

62,57

5 855

54,4

6 354

56,40

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

39

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

Tabela

2

Dochody

własne

gminy

Lipinki

w

latach

2002–2005

W

yszczególnienie

2002

r.

2003

r.

2004

r.

2005

r.

Dochody wykonane w

tys.

zł

Struktura dochodów własnych

w

%

Dochody wykonane w

tys.

zł

Struktura dochodów własnych

w

%

Dochody wykonane w

tys.

zł

Struktura dochodów własnych

w

%

Dochody wykonane w

tys.

zł

Struktura dochodów własnych

w

%

Dochody

ogółem

9

768

–

9

462

–

0

8

4

–



266

Dochody

własne

2

4





00,00

2

53



00,00

2

625



00,00

3

300

00,00

z

tego:

Podatek

dochodowy

od

osób

prawnych



0,99



,70



5,0



57

4,76

Podatek

dochodowy

od

osób

fizycznych

573

23,76



0

29,25

84



32,04



090

33,06

Podatek

rolny



6,76

267

2,40

275

0,50



9,80

podatek

od

nieruchomości

9

5

37,96

679

3

,56

708

26,97

798

24,20

Podatek

leśny

7

0,7





,0



9

0,74



0,68

Podatek

od

środków

transportowych

7

0,30

8

0,38

0

0,40



0,39

Podatek

od

dział.

gosp.

osób

fizycznych

opłacany

w

formie

karty

podatkowej



0,08



0,

5



0,



5

0,

6

Podatek

od

spadków

i darowizn



0,26



0,

7

0

0,39



0,36

Podatek

od

czynności

cywilnoprawnych

27

,

5

9

0,92

7

0,68

9

0,59

Wpływy

z

opłaty

skarbowej



0,26

9

0,42

8

0,33



0,39

Wpływy

z

opłaty

eksploatacyjnej



2,55

48

2,27

49

,88

87

2,66

Dochody

z

majątku

74

3,08

74

3,46

82

3,

3



0

3,36

Pozostałe

dochody

532

22,

0

349

6,24



7,78



9,59

Źródło:

Opracowanie

własne,

na

podstawie

sprawozdania

z

realizacji

budżetu

gminy

.

40

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 

Na podstawie danych z tabeli  należy

stwierdzić, że dominującą część dochodów bud-

żetu tej gminy stanowiły w badanym okresie

transfery z budżetu państwa. Duży udział miały

również dochody własne, co może świadczyć

o dobrej pozycji dochodowej budżetu tej gmi-

ny. Udział dotacji celowych w okresie czterolet-

nim się zmniejszał. Do grupy dochodów włas-

nych należą podatki i opłaty lokalne. Ich udział

w strukturze dochodów budżetu gminy Lipin-

ki wahał się, a udział w podatku dochodowym

od osób fizycznych i podatku dochodowym od

osób prawnych w latach 2002–2005 wzrastał.

Udział we wpływach z podatku dochodowego

od osób fizycznych był znacznie wyższy aniżeli

we wpływach z podatku dochodowego od osób

prawnych. Jest to wynik przyjętych decyzji usta-

wowych, na mocy których udział gmin w podat-

ku dochodowym od osób fizycznych ustalono

w 2004 roku w wysokości 39,34%, natomiast

osób prawnych – 6,7% (zob. tabelę 2).

Stosowanie ulg, zwolnień, odroczeń płat-

ności oraz obniżanie stawek podatku spowo-

dowało zmniejszenie potencjalnych wpływów

z tytułu podatków o około 5,60% w 2002 ro-

ku, 5,45% w 2003 i aż do 2,08% w 2004 roku.

Podjęte działania miały na celu poprawę trud-

nej sytuacji gospodarczej i walkę ze wzrastają-

cym bezrobociem.

Analizując dochody budżetu gminy Lipin-

ki, należy zwrócić uwagę na wysoki poziom jej

dochodu z podatku rolnego, co jest charakte-

rystyczne dla gmin wiejskich. Wzrost podatku

rolnego w 2003 roku w porównaniu z rokiem

2002 był następstwem zmian w ustawie o po-

datku rolnym, które weszły w życie  stycznia

2003 roku. Wpływy z tytułu tego podatku ogra-

nicza stosowany, niestety, proceder odłogowania

gruntów. Udział dochodów własnych w docho-

dach badanej gminy w latach 2002–2005 przed-

stawia wykres .

W gminie Lipinki dochody własne, mimo

wzrostu, nadal stanowią niewielką pozycję w do-

chodach ogółem w porównaniu do środków

przekazywanych z budżetu państwa w formie

sybwencji i dotacji.

Wykres 1

Dochody ogółem i dochody własne budżetu gminy Lipinki

w latach 2002–2005 (w tys. zł)

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

41

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

Tabela 3

Środki przekazywane do budżetu gminy Lipinki z budżetu państwa (w tys. zł)

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

Środki przekazane

z budżetu państwa – ogółem

7 357

7 308

8 89

7 966

Dotacje celowe

 952

 387

2 333

 62

Subwencje ogólne

5 404

5 92

5 855

6 354

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

Tabela 4

Dochody budżetu gminy Lipinki według działów (w tys. zł)

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

Rolnictwo i łowiectwo

995

0

 22

 254

Leśnictwo

0

0





Transport i łączność

237

0

284

29

Gospodarka mieszkaniowa





00

88

Działalność usługowa



29

29



Administracja publiczna

68

59

78

7

Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli

i ochrony prawa oraz sądownictwa

7







Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa

0,3

0,3

0,3

0,4

Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych

jednostek niemających osobowości prawnej

 84

 79

2 40

2 288

Różne rozliczenia

5 444

5 950

5 855

5 766

Oświata i wychowanie

69

0

37



Ochrona zdrowia



–

–

–

Opieka społeczna

582

489

905

 66

Edukacyjna opieka wychowawcza

52

55

25



Gospodarka komunalna i ochrona środowiska

9



0

207

Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego



–



5

Razem

9 768

9 462

0 84

 266

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

42

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 

Analizując dane z tabeli 3, można zauwa-

żyć nieznaczne wahania poziomu wyszczegól-

nionych dochodów w analizowanym okresie.

Zmiany te były wywołane przekazywaniem sa-

morządom zadań do realizacji.

W latach 2002–2005 poziom dochodów ba-

danej gminy się zmieniał. Z zestawienia w ta-

beli 4 wynika, że najwyższe dochody gmina

osiągnęła w dziale dochody od osób prawnych,

od osób fizycznych i od innych jednostek nie-

mających osobowości prawnej, rolnictwo i ło-

wiectwo, a także w dziale opieka społeczna (co

było związane z przekazaniem gminom nowych

zadań, m.in. wypłaty świadczeń rodzinnych).

Tabela 5

Wydatki budżetu gminy Lipinki w ujęciu działowym (w tys. zł)

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

Rolnictwo i łowiectwo

2 759

2 35

 047

 685

Leśnictwo



0,6



0,9

Transport i łączność

574

376

49



Gospodarka mieszkaniowa

94

56

270

92

Działalność usługowa

28

49





Administracja publiczna

 57

 340

 337

 394

Urzędy naczelnych organów władzy państwowej,

kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa

7







Bezpieczeństwo publiczne i pomoc przeciwpożarowa

86







Obsługa długu publicznego





9

28

Oświata i wychowanie

3 669

4 065

4 897

4 97

Ochrona zdrowia

47

37





Opieka społeczna (w 2004 roku pomoc społeczna)

78

75

 44

 26

Edukacyjna opieka wychowawcza

379

0





Gospodarka komunalna i ochrona środowiska









Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego

0

0

8

0

Kultura fizyczna i sport

92







Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych

i od innych jednostek niemających osobowości

prawnej oraz wydatki związane z ich poborem

–

–

27

–

Razem

0 0

0 25

0 242

0 934

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

43

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

4. Struktura wydatków

budżetowych

Pojęcie wydatków publicznych, zasady ich

klasyfikacji oraz przeznaczenie określone zo-

stały w ustawie o finansach publicznych. Zgod-

nie z art. 26 tej ustawy, ujęte w budżetach jed-

nostek sektora finansów publicznych wydatki

stanowią nieprzekraczalny limit i mogą być po-

noszone wyłącznie na cele i w wysokości usta-

lonych w uchwale budżetowej jednostki samo-

rządu terytorialnego lub w planie finansowym

jednostki sektora finansów publicznych, zgod-

nie z przepisami dotyczącymi poszczególnych

rodzajów wydatków (art. 28), co przesądza o ich

szczególnym statusie.

Wydatki ujęte w rocznych planach finanso-

wych jednostek sektora finansów publicznych

mogą ulec zmianie tylko wtedy, gdy zrealizowa-

no przychody wyższe od prognozowanych lub

zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia

dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości

planowanych wpłat do budżetu albo zysków

oraz planowanego stanu środków na 3 grud-

nia roku objętego planowaniem. Zmiany przy-

chodów i wydatków wymagają dokonania zmian

w rocznym planie finansowym.

Wydatki bieżące budżetów jednostek samo-

rządu terytorialnego obejmują przede wszyst-

kim wydatki na wynagrodzenia i uposażenia

wraz z pochodnymi oraz odpisami na fundusze,

koszty zakupu towarów i usług niezbędnych

do bieżącej działalności, w tym także remon-

tów, opłaty, składki i inne należności wnoszone

przez jednostki budżetowe w imieniu jednostki

samorządu terytorialnego. Wydatkami bieżący-

mi są również wydatki związane z funkcjono-

waniem administracji samorządowej (urzędu

i organów jednostki samorządu terytorialnego)

oraz wydatki na podróże służbowe. Odrębną

kategorię w tej grupie stanowią świadczenia

na rzecz osób fizycznych wypłacane z bud-

żetu, które nie mają ani charakteru zapłaty za

wykonane świadczenia, ani wynagrodzenia ze

stosunku pracy.

Wydatki na realizację zadań jednostek samo-

rządu terytorialnego w gminie Lipinki w latach

2002–2005 w ujęciu działowym przedstawia ta-

bela 5. Na podstawie danych zawartych w tej ta-

beli należy stwierdzić, że hierarchia wydatków

w ciągu trzech lat jest względnie ustabilizowana.

Występowały jedynie nieznaczne zmiany w jej

strukturze. Wyjątek stanowiły wydatki w dzia-

łach: rolnictwo i łowiectwo, działalność usłu-

gowa oraz opieka społeczna (w 2004 r. – po-

moc społeczna), co było odbiciem kierunków

działań i zakresu zadań powierzonych wła-

dzom lokalnym.

5. Możliwości budżetowe

a realizacja zadań gminy

Stopień realizacji wydatków jest w dużej

mierze uzależniony od możliwości ich finan-

sowania, potrzeb mieszkańców i przyjętej po-

lityki społeczno-gospodarczej. Wyraźnie wi-

dać, iż w strukturze działowej wydatków bud-

żetu gminy Lipinki dominują wydatki na oświa-

tę i wychowanie, rolnictwo i łowiectwo, opiekę

społeczną (w 2004 r. – pomoc społeczną) oraz

administrację.

Wydatki w dziale oświata i wychowanie

wzrastały w analizowanym okresie i stanowiły

średnio 4% ogółu wydatków budżetu tej gmi-

ny. Obejmują one:

●

koszty utrzymania, budowy i modernizacji

szkół podstawowych, przedszkoli i gimna-

zjów na terenie gminy,

●

dowożenia uczniów do szkół,

●

utrzymanie Zespołu Obsługi Ekonomiczno-

-Administracyjnej Szkół i Przedszkoli, ko-

ordynującego działania oświaty na terenie

gminy.

Inną ważną pozycją w budżecie tej gminy

są wydatki na opiekę społeczną (w 2004 r. – po-

moc społeczną). W latach 2002–2005 zwięk-

szyły się one z 7% do ponad % wydatków

budżetowych gminy. Wzrost wydatków w tym

dziale w 2004 roku był spowodowany przeję-

ciem przez gminę obowiązku wypłaty świad-

czeń rodzinnych. Ponadto, w dziale tym znaj-

dują się środki na wypłatę dodatków miesz-

kaniowych, zasiłków stałych i okresowych oraz

rent socjalnych.

44

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 

Do głównych wydatków finansowanych z bud-

żetu gminy należą również wydatki na administra-

cję publiczną, obejmujące utrzymanie rady i urzę-

du gminy. Są to głównie wydatki osobowe, zwią-

zane z wynagrodzeniami pracowników, a także

bieżące koszty funkcjonowania urzędu gminy.

Wydatki budżetowe można analizować w po-

dziale na wydatki bieżące i majątkowe (inwe-

stycyjne). Podział wydatków budżetu gminy Li-

pinki w latach 2002–2005 przedstawia tabela 6.

W strukturze wydatków badanej gminy zdecy-

dowanie dominują wydatki bieżące.

Pozostała część wydatków bieżących to kosz-

ty bieżącego, sprawnego funkcjonowania urzę-

du gminy. Zgodnie z powszechną tendencją wy-

stępującą w przeważającej części gmin w Pol-

sce, w gminie Lipinki przy rosnącym w latach

2002–2005 poziomie dochodów i nieco wolniej-

szym wzroście ogólnej kwoty wydatków budże-

towych, można zauważyć realny spadek udziału

wydatków inwestycyjnych w ogólnej kwocie wy-

datków budżetowych – od około 30% w 2002 roku

do 8% w roku 2004, natomiast w 2005 roku na-

stąpił nieznaczny wzrost tych wydatków do oko-

ło 22%. Główne wydatki inwestycyjne w gminie

w latach 2002–2005 mają charakter względnie

stały i skoncentrowane są na budowie kanalizacji

i wodociągu w gminie, budowie i modernizacji bu-

dynków szkół i przedszkoli działających w gminie,

modernizacji budynku urzędu gminy i budynków

komunalnych, zagospodarowaniu centrum Lipi-

nek, a więc zaspokojeniu podstawowych potrzeb

gminnej społeczności lokalnej.

Ten specyficzny charakter inwestycji infra-

strukturalnych doprowadził w gminie Lipinki

do podwyższenia poziomu wydatków bieżących

w ogólnej strukturze wydatków. Również ze-

stawienie poziomu wydatków inwestycyjnych

w przeliczeniu na jednego mieszkańca gminy

w badanym okresie pokazuje te same kierunki

zmian – wzrasta udział wydatków bieżących

w przeliczeniu na osobę, a spada udział wy-

datków majątkowych.

Najistotniejszą jednak przyczyną, która po-

woduje systematyczny spadek udziału wydatków

inwestycyjnych w ogólnej kwocie wydatków

budżetowych gminy, jest ograniczenie finan-

sowe i obawa przed nadmiernym zadłużeniem.

Formalnie poziom zadłużenia gminy Lipinki da-

leki jest od dopuszczalnych ustawowych granic,

jednakże władze gminy, analizując przewidywa-

nia co do obniżenia ustawowych granic deficytu

gmin (według przewidywań dopuszczalny po-

ziom deficytu jednostki samorządu terytorial-

nego w 2007 r. może wynieść zaledwie od 0 do

8,2%!), kładą szczególny nacisk na podnoszenie

zdolności do spłacania zaciągniętych zobowiązań,

co w długim okresie zaowocuje zwiększeniem

samodzielności finansowej gminy.

Rada Gminy Lipinki uchwałą nr XXX/69/05

z 3 marca 2005 roku przyjęła Plan Rozwo-

ju Lokalnego Gminy Lipinki obejmujący lata

Tabela 6

Wydatki budżetu gminy Lipinki (w tys. zł)

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

Wydatki ogółem

0 0

0 25

0 242

0 934

. Wydatki bieżące

6 94

7 460

8 390

8 462

w tym:

wynagrodzenia i pochodne

3 40

2 572

4 959

5 94

2. Wydatki majątkowe

3 60

2 664

 852

2 472

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

45

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

2005–2006 (z perspektywą realizacji do 203 r.).

Podstawowym celem opracowania tego Planu

jest wskazanie zadań inwestycyjnych w gminie

planowanych do realizacji przy wsparciu z fun-

duszy strukturalnych Unii Europejskiej, szcze-

gólnie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Re-

gionalnego, oraz skonkretyzowanie całokształtu

przedsięwzięć gospodarczych, które są i będą

przez nią realizowane. Jako podstawowy cel

wszelkich zadań (rozpoczętych i planowanych)

realizowanych przez gminę określono poprawę

standardu życia jej mieszkańców

7

.

Będzie on realizowany poprzez cele cząst-

kowe, które można pogrupować jako:

●

cele prywatno-publiczne – realizowane

przez indywidualne osoby przy współ-

udziale samorządu lokalnego: zmniejszenie

bezrobocia i wzrost dochodów osobistych

mieszkańców,

●

cele publiczne – związane z obowiązka-

mi własnymi samorządu lokalnego i przez

niego realizowane – usługi komunalne,

oświata, służba zdrowia, sport.

Gmina Lipinki w latach 2005–203 będzie

kontynuowała największe jak dotychczas swoje

przedsięwzięcie – budowę kanalizacji sanitar-

nej i wodociągowej, która będzie obejmowała

wszystkie wsie gminy. W odniesieniu do pla-

cówek oświatowych władze gminy zaplanowa-

ły między innymi: budowę sali gimnastycznej

przy Gimnazjum w Lipinkach, budowę sali gim-

nastycznej w Pagorzynie, budowę boisk do gier,

a także modernizację budynków szkół. Wśród

pozostałych zadań największe wydatki inwesty-

cyjne będą poniesione na budowę i modernizację

dróg, rewitalizację budynku podworskiego w Li-

pinkach, zagospodarowanie parku podworskiego

oraz budowę parkingów na terenie gminy.

7

Wymóg opracowania Planu Rozwoju Lokalnego wy-

nika z postanowień Zintegrowanego Programu Operacyj-

nego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), który jest jednym

z siedmiu programów operacyjnych służących realizacji Na-

rodowego Planu Rozwoju/Podstaw Wsparcia Wspólnoty na

lata 2004–2006 (NPR/PWW). ZPORR rozwija cele NPR,

określając priorytety i kierunki polityki regionalnej pań-

stwa w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Eu-

ropejskiej. Realizacja tej polityki w ramach ZPORR będzie

współfinansowana z funduszy strukturalnych UE.

Aby przewidywane w Planie Rozwoju Lo-

kalnego Gminy Lipinki na lata 2005–203

przedsięwzięcia gospodarcze (inwestycje) oraz

projekty o charakterze nieinwestycyjnym mo-

gły być zrealizowane, niezbędne są znaczne

środki finansowe.

Głównym źródłem finansowania rozwoju

lokalnego w gminie Lipinki będą:

●

budżet gminy,

●

budżet państwa (dotacje celowe, środki

z rezerw celowych poszczególnych mini-

sterstw),

●

środki funduszy celowych (np. Narodowe-

go Funduszu Ochrony Środowiska i Go-

spodarki Wodnej).

Ze względu na obowiązujący w Polsce roczny

okres planowania budżetowego, trudno przewi-

dzieć, jakie środki ze źródeł publicznych (budżetu

samorządowego, budżetu państwowego i fundu-

szy celowych) zostaną przeznaczone na inwesty-

cje w najbliższych latach. Pewne jest, że z bud-

żetu państwa, w tym między innymi w ramach

kontraktów wojewódzkich, ale także z budżetu

gminy Lipinki zostaną częściowo sfinansowane

stałe komponenty krajowe w wypadku przedsię-

wzięć realizowanych dzięki funduszom Unii Eu-

ropejskiej. Prezentowane plany finansowe oparte

zostały na takich właśnie szacunkach.

Jednak najważniejszym źródłem finansowania

przedsięwzięć projektowanych w Planie Rozwoju

Lokalnego Gminy Lipinki na lata 2005–203 bę-

dą fundusze strukturalne i inicjatywy wspólnoto-

we Unii Europejskiej. Wykorzystanych zostanie

wiele mechanizmów wspomagających finansowo

zrównoważony rozwój lokalny, wśród których

na szczególną uwagę zasługują możliwości, ja-

kie stwarzają unijne fundusze strukturalne oraz

Fundusz Spójności, który zapewnia bezpośrednie

finansowanie dla dużych projektów inwestycyj-

nych (o wartości powyżej 0 mln euro) w sekto-

rze transportu oraz ochrony środowiska.

Oprócz funduszy strukturalnych i Funduszu

Spójności podmioty realizujące projekty będą

mogły się ubiegać o pomoc zwrotną – nisko-

oprocentowane kredyty oferowane przez mię-

dzynarodowe instytucje finansujące (np. Bank

Światowy), a także nawiązywać współpracę

46

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 

z partnerami zagranicznymi w ramach wspól-

nych projektów czy ogłaszanych przez Komisję

Europejską tzw. calls for proposals.

Dla realizacji celów zawartych w Planie

Rozwoju Lokalnego Gminy Lipinki 2005–203

najważniejszym obecnie źródłem finansowania

są przyznane Polsce fundusze Unii Europejskiej

pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwo-

ju Regionalnego (European Regional Develop-

ment Fund – ERDF), na który przypada około

80% wszystkich unijnych funduszy struktural-

nych; ERDF w kwocie bezwzględnej pomocy

zamyka się szacunkowo kwotą 2 869,5 mln eu-

ro, podwyższonymi o  27,0 mln euro krajo-

wego wkładu publicznego.

Również rola organizacji pozarządowych

w finansowaniu Planu Rozwoju Lokalnego Gmi-

ny Lipinki 2005–203 powinna być znacząca.

Część bowiem funduszy unijnych, a także część

środków zgromadzonych w funduszach celo-

wych i funduszach wsparcia płynących z państw

spoza Unii będzie dostępna jedynie poprzez

lokalne organizacje pozarządowe. Dotyczy to

zwłaszcza tzw. projektów miękkich, czyli nie-

inwestycyjnych, związanych przede wszystkim

z kulturą, oświatą itp.

6. Podsumowanie

Dokonujący się w Polsce od 990 roku

proces transformacji doprowadził do istotnych

zmian o charakterze systemowym, zarówno

w sferze społecznej, politycznej, jak i gospodar-

czej. Jedną z nich było reaktywowanie samorzą-

du terytorialnego. Samorząd terytorialny przy-

wrócony został początkowo na szczeblu pod-

stawowym, a od 999 roku również na szcze-

blu powiatów i województw. Uzasadnieniem

potrzeby zreformowania sektora publicznego

w Polsce była nadmierna jego centralizacja, wy-

nikająca z założeń ustrojowych państwa o go-

spodarce centralnie planowanej.

Finanse samorządu terytorialnego stanowią

integralną część finansów sektora publiczne-

go. Jednocześnie jednak ze względu na pod-

miotowość samorządu terytorialnego, zasady

wyłaniania władz samorządowych oraz za-

gwarantowaną sądownie samorządowi samo-

dzielność prawną, jego znaczenie pośród in-

nych podmiotów publicznych jest szczególne.

Samorząd terytorialny jest formą realizacji za-

dań i alokacji środków finansowych przez niż-

sze szczeble administracji publicznej. Oznacza

to, że jest on określoną postacią decentraliza-

cji władz publicznych. Potrzeba decentraliza-

cji wynika natomiast z naturalnego prawa jed-

nostki do samodzielnego stanowienia o sobie.

Wskutek decentralizacji wzrasta efektywność

postępowania, a tym samym wykorzystywa-

nia środków publicznych. Zwiększa się także

zaangażowanie społeczności lokalnych w po-

prawę poziomu życia. Z istoty samorządności

wynikają więc określone kompetencje władz

lokalnych w zakresie gromadzenia dochodów,

samodzielności w realizacji zadań i gospoda-

rowania posiadanym majątkiem.

O sytuacji finansowej mówi nie tylko po-

ziom kapitału pozostającego w dyspozycji gmi-

ny, ale także jego struktura. Znaczny udział do-

tacji i innych źródeł niezależnych od decyzji

podejmowanych przez władze lokalne to nie

tylko mniejsza swoboda alokacji wydatków.

To także redukcja politycznej roli samorządu

– mniejsza rola dochodów własnych prowadzi

do osłabienia poczucia odpowiedzialności rad-

nych przed obywatelami i wzmocnienia posta-

wy roszczeniowej w stosunku do budżetu cen-

tralnego. O złej sytuacji jednostki samorządu

terytorialnego można mówić wtedy, kiedy ma

się do czynienia z deficytem budżetu bieżące-

go. Z kolei wtedy, gdy występuje znaczna nad-

wyżka dochodów bieżących nad wydatkami

bieżącymi, jej sytuację finansową można okre-

ślić jako dobrą.

dr inż. Marek Smoleń jest pracownikiem naukowym w Zakładzie Ekonomiki i Organizacji Przed-

siębiorstw Wydziału Ekonomii Uniwersytetu Rzeszowskiego.