www.cers.com.br

ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS

Noções de Administração Pública

Elisabete Moreira

5

NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Sumário



Administração Pública

– Paradigmas

da

Administração

Pública

e

reformas

administrativas:

Administração

Pública

burocrática; estado do bem-estar social; a
nova gestão pública; princípios; fundamentos.


Gestão por resultados no setor

público: metodologias de gestão; avaliação
de programas e projetos públicos; indicadores
de desempenho; gestão pública eficiente,
eficaz e efetiva;


Governança:

princípios

da

governança; fundamentos e governança
pública. governabilidade; accountability.


Flexibilização

da

ação

estatal:

parcerias

público-privadas;

terceirização;

redes e parcerias com organizações da
sociedade civil.

1. Administração Pública

– Paradigmas da

Administração

Pública

e

reformas

administrativas:

Administração

Pública

burocrática; estado do bem-estar social; a
nova

gestão

pública;

princípios;

fundamentos

1.1. Administração Pública Patrimonial:
características



Modelo característico das monarquias

europeias até o século XIX, período pré-
capitalista;



Não separação da Res pública X Res

principis:

interpermeabilidade

dos

patrimônios público e privado;



O aparelho do Estado funciona como uma

extensão do poder do soberano;



Paternalismo e Patriarcalismo;



Poder Hereditário e Tradicional;



Os cargos são considerados Prebendas e

Sinecuras.

1.1.1. República Velha (+-1800 a 1930)



Proclamação da República, demarcação

de Poderes, mudança do centro do poder
para SP;



Política de governadores, café com leite,

clientelismo,

oligarquia,

economia

agrário-exportadora.



Não houve alteração das estruturas

socioeconômicas:

Administração

Patrimonial

1.2. Administração Pública Burocrática:
Max Weber (+-1930 a 1990)

Burocracia: bureau (escritório), kratia
(poder, regra)

– poder do escritório.

Max Weber relacionou três tipos de
autoridades legítimas:

•

Tradicional: patrimonial, patriarcal,

hereditário e delegável.
•

Carismática: personalista, mística.

•

Legal,

racional

ou

burocrática:

impessoal, formal, meritocrática.

Características da Teoria da Burocracia

•

Caráter legal das normas;

•

Caráter formal das comunicações;

•

Divisão do trabalho e racionalidade;

•

Impessoalidade do relacionamento;

•

Hierarquização da autoridade;

•

Rotinas

e

procedimentos

padronizados;

•

Competência técnica e mérito;

•

Especialização da administração

–

separação do público e privado;

•

Profissionalização:

especialista,

assalariado; segue carreira.

•

Consequência

prevista:

previsibilidade

do

comportamento

humano

e

padronização

do

desempenho

Disfunções da Burocracia

– Merton

•

Internalização das normas;

•

Excesso de formalismo e papelório;

•

Resistência a mudanças;

•

Despersonalização

do

relacionamento;

•

Categorização do relacionamento;

•

Superconformidade às rotinas e

procedimentos;

•

Exibição de sinais de autoridade;

•

Dificuldades com clientes.

www.cers.com.br

ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS

Noções de Administração Pública

Elisabete Moreira

5

•

Consequências

imprevistas:

imprevisibilidade do comportamento
humano,

ineficiência,

lentidão

e

rigidez. Incapacidade de resposta e
adaptação, perda da visão do todo,
manutenção do status quo (não
proatividade).

Características da Administração Pública
Burocrática

•

Surge na metade do séc. XIX, Estado

liberal,

com

o

desenvolvimento

do

capitalismo e da democracia;
•

Pode ser entendido como dominação,

poder, controle e alienação; poder racional-
legal;
•

Objetivava combater a corrupção e o

nepotismo do estado patrimonial;
•

Baseada no controle rígido dos

processos e procedimentos, a priori;
•

Parte-se da desconfiança prévia nos

administradores públicos e nos cidadãos que
a eles dirigem demandas;
•

Qualidade fundamental: efetividade

no controle dos abusos.

1.2.1. Estado do Bem-Estar Social e
Intervencionista: Era Vargas

•

Crise da bolsa de NY em 1929 e

recessão no mundo: era capitalista;
•

O Brasil inicia um processo industrial,

desenvolvimentista e de inclusão social;
•

Governo Getúlio: 1º governo (30 a 45):

marcado por 3 fases;
•

Criação da Comissão Permanente de

Padronização e da Comissão Permanente de
Compras;
•

Estado Novo e Autoritário (37 a 45):

grandes avanços sociais, econômicos e
administrativos;
•

Criação

do

Departamento

Administrativo do Serviço Público

– DASP:

marco da implantação da administração
racional-legal/burocrática;

tentativa

de

formação

da

burocracia

nos

moldes

weberianos

– instituto do concurso público e

do treinamento;
•

Criação da indústria de base

– função

intervencionista.

•

O patrimonialismo mantinha força e o

coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao
fisiologismo;
•

Movimento

cultural-populista:

concurso para alto escalão e indicação
clientelista para o baixo.
•

Com a saída de Getúlio, assume

Gaspar Dutra e ocorre a volta de práticas
clientelistas

e

patrimonialistas.

Esvaziamento do DASP;
•

Em 1951 a 1954, Getúlio é eleito,

promulga

o

segundo

estatuto

dos

servidores públicos (lei 1711/51), toma
medidas polêmicas.

1.2.2. Estado do Bem-estar Social: Era JK

•

Criou

COSB

-

Comissão

de

Simplificação Burocrática

– promover estudos

visando à descentralização dos serviços, por
meio da avaliação das atribuições de cada
órgão ou instituição e da delegação de
competências, com a fixação de sua esfera
de responsabilidade e da prestação de contas
das autoridades.
•

Criou a CEPA

– Comissão de

Estudos

e

Projetos

Administrativos

–

assessorar a presidência da República em
tudo que se referisse aos projetos de reforma
administrativa.
•

Grupos executivos ad hoc

– criou

estruturas flexíveis, paralelas de governo -
híbrido administrativo de estatutários e não
estatutários (burocracia gerencial);
•

Plano de Metas

– crescer 50 anos em

5,

ampla

expansão

industrial,

desenvolvimentista.

1.2.3. Estado do Bem-estar: Governo
Goulart (governo parlamentarista)

•

Comissão Amaral Peixoto: objetivo

era promover “uma ampla descentralização
administrativa até o nível do guichê, além de
ampla delegação de competência”.
 Reorganização das estruturas e atividades;
 Expansão e fortalecimento do sistema de
mérito;
 Normas de aquisição e fornecimento de
materiais;
 Organização administrativa do Distrito
Federal.

www.cers.com.br

ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS

Noções de Administração Pública

Elisabete Moreira

5

1.2.4.

A

Reforma

Desenvolvimentista

Militar

•

Comestra - Comissão Especial de

Estudos da Reforma Administrativa - com o
objetivo de proceder ao “exame dos projetos
elaborados

e

o

preparo

de

outros

considerados essenciais à obtenção de
rendimento e produtividade da administração
federal”.
•

DL 200/67: primeiro momento da

administração gerencial na tentativa de
superação

da

rigidez

burocrática

–

descentralização funcional (criação da
administração direta e indireta

– autarquias,

fundações, EP, SEM).


Definia

os

princípios

do

planejamento

(princípio

dominante),

da

coordenação, da descentralização, da
delegação de competência e do controle;


Distinção entre a administração direta

e a indireta

– descentralização funcional

Expansão das empresas estatais (SEM e EP),
de órgãos independentes (fundações) e semi-
independentes (autarquias);


Definia as bases do controle externo

e interno.


Indicava diretrizes gerais para um

novo plano de classificação de cargos e
apontava a necessidade de fortalecimento e
expansão do sistema do mérito;


Estatuía normas de aquisição e

contratação de bens e serviços;


Tratava

da

organização

administrativa do DF e dos Ministérios.


Fixava

a

estrutura

do

Poder

Executivo federal, indicando os órgãos de
assistência

imediata

do

presidente

da

República e distribuindo os ministérios entre
os setores político, econômico, social, militar
e de planejamento, além de apontar os
órgãos essenciais comuns aos diversos
ministérios;


Desenhava

os

sistemas

de

atividades auxiliares - pessoal, orçamento,
estatística,

administração

financeira,

contabilidade e auditoria e serviços gerais;

“Apesar de representar a primeira tentativa de
reforma gerencial da administração pública
pela intenção de mexer na rigidez burocrática,
o Decreto-Lei 200/67 deixou sequelas
negativas

”.

•

Dicotomia: Estado Tecnocrático X

Burocrático.
•

Distanciamento entre a AD e AI,

criando um fosso.
•

Não garantiu a profissionalização

do serviço público: não institucionalizou
uma administração do tipo weberiano;
utilização da administração indireta como
fonte de recrutamento, prescindindo-se, em
geral, do concurso público;

•

A Reforma da Desburocratização:

caminho rumo à administração gerencial


Em 1979 foi criado o Programa

Nacional de Desburocratização (PrND):
combate a burocratização dos procedimentos,
revitalização e agilização das organizações
do Estado, descentralização de autoridade,
melhoria e simplificação dos processos
administrativos e promoção da eficiência.
Hélio Beltrão tentou resgatar o conceito de
cidadão. Reforma inédita, social e política.


Programa de Desestatização: para

conter

os

excessos

da

administração

descentralizada.



Crise

do

Modelo

Nacional

Desenvolvimentista

“As tentativas de reforma até 1985 careceram
de planejamento governamental e de meios
mais eficazes de implementação. Havia uma
relativa

distância

entre

planejamento,

modernização e recursos humanos, além da
falta

de

integração

entre

os

órgãos

responsáveis pela coordenação das reformas.
Os resultados dessa experiência foram
relativamente nefastos e se traduziram na
multiplicação

de

entidades,

na

marginalização

do

funcionalismo,

na

descontinuidade

administrativa

e

no

enfraquecimento do DASP

”.

Outros fatores desencadeadores da crise:

•

Crise do petróleo de 73 e 79;

•

Crise fiscal (crise da dívida externa e

interrupção

do

ciclo

de

crescimento

econômico);
•

Esgotamento da estratégia estatizante

de intervenção do Estado e do modelo de
substituição de importação;

www.cers.com.br

ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS

Noções de Administração Pública

Elisabete Moreira

5

•

Globalização;

•

Tendência ao Modelo Neoliberal,

diminuição do tamanho do Estado;
•

Reestruturação produtiva;

•

Crise

de

Estado

e

Crise

de

governabilidade (década de 70/80).


1.2.5. A Nova República

– Governo Sarney:

redemocratização

•

Instituiu uma numerosa comissão,

com objetivos extremamente ambiciosos, mas
nada fez;
•

Extinguiu o BNH e pouco avançou na

implementação do SUS;
•

Não conseguiu instituir um sistema de

carreiras de RH;
•

Mudanças

apenas

de

cunho

incremental;
•

CF 88: democratização da esfera

pública (Estado Democrático de Direito) X
volta aos ideais burocráticos dos anos 30;
fortalecimento do sistema de mérito e
universal e perda de autonomia e agilidade da
administração indireta.

O Retrocesso da CF de 1988: centralização
administrativa e descentralização política

“As ações rumo a uma administração

pública gerencial são, entretanto, paralisadas
na transição democrática de 1985 que,
embora representasse uma grande vitória
democrática, teve como um de seus custos
mais surpreendentes o loteamento dos
cargos públicos da administração indireta e
das delegacias dos ministérios nos Estados
para os políticos dos partidos vitoriosos.

“Um

novo populismo patrimonialista surgia no país.
De outra parte, a alta burocracia passava a
ser acusada, principalmente pelas forças
conservadoras, de ser a culpada da crise do
Estado, na medida em que favorecera seu
crescimento excessivo. A conjunção desses
dois fatores leva, na Constituição de 1988, a
um

retrocesso

burocrático

sem

precedentes. Sem que houvesse maior
debate público, o Congresso Constituinte
promoveu um surpreendente engessamento
do aparelho estatal.

.. que “geraram-se dois

resultados: de um lado, o abandono do
caminho rumo a uma administração pública

gerencial e a reafirmação dos ideais da
administração pública burocrática clássica; de
outro

lado,

dada

a

ingerência

patrimonialista no processo, a instituição
de uma série de privilégios, que não se
coadunam com a própria administração
pública burocrática”.

Bresser Pereira, PDRAE, 1995.


1.2.6. Pacto social-liberal

•

Governo Collor: criação da Secretaria

Administração Federal (SAF) e do Programa
Brasileiro de Qualidade e Produtividade.
•

Governo Itamar: Secretaria Federal

de Controle, Lei 8.666, Plano Real.

1.2.7. Crise de Governança e Crise do
Modelo Burocrático

•

Controle transforma-se na razão de

ser do funcionário;
•

Estado volta-se para si mesmo,

deixando de servir à sociedade;
•

Gerou

ineficiência,

lentidão

e

incapacidade de voltar-se para servir aos
cidadãos vistos como clientes

– modelo

autorreferido;
•

Um dos motivos do engessamento do

modelo de gestão burocrática é que, no início,
os serviços do Estado eram reduzidos,
limitando-se a manter a ordem, administrar a
justiça, garantir os contratos e a propriedade;
no entanto, no Estado social e econômico,
com o crescimento do tamanho do Estado, a
hierarquia, a centralização e a rigidez dos
procedimentos acabou levando a ineficiência
do modelo.

A Administração pública ficou associada a

um papel preponderante do estado como
executor direto no desenvolvimento, na
gestão de políticas públicas e no provimento
de serviços.

Isso, após a implantação do Plano Real, o

excesso de quadros e as recomendações do
Consenso de Washington fizeram gerar uma
crise de governança e a necessidade de
reforma do aparelho do estado.

www.cers.com.br

ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS

Noções de Administração Pública

Elisabete Moreira

5

1.3.

Administração

Gerencial/Pós-

burocrática/ Modelo Gerencial

•

A Nova Gestão Pública (NPM) foi

implantada na segunda metade do Século
XX. Nasceu nos EUA, mas foi na Grã-
Bretanha que obteve maior sucesso.
•

Governo FHC: Criou o Ministério da

Administração e Reforma do Estado
(MARE,

depois

MPOG)

e

iniciou

a

implantação

da

administração

pública

gerencial (PDRAE): foco no controle de
resultados, descentralização, flexibilidade,
participação, controle social e transparência,
competição administrada, foco no cidadão.
•

Modelo administrativo e complexo:

não pode ser confundido com a absorção
de práticas neoliberais.
•

Inspiração nos modelos de gestão

empresarial

contemporâneo

(gestão

privada), mas não pode ser confundido com
estes últimos, não são similares, pois a
gestão pública possui especificidades que
não estão presentes na gestão das empresas
privadas, o que impede de implantar o modelo
nos moldes da iniciativa privada. Tem que se
adequar a realidade pública.

Convergências e Divergências: gestão

pública X gestão privada

Administração
Pública

Administração
Privada

Supremacia

do

interesse público,
continuidade

da

prestação

do

serviço.

Autonomia da vontade
privada.

Controle

Social,

transparência,
participação.

Preservação

os

interesses corporativos
(dirigentes

e

acionistas).

Tratar

a

todos

igualmente e com
qualidade.

Tratamento
diferenciado

para

clientes.

Gera valor para a
sociedade

Visa

ao

lucro

financeiro.

Contribuições
compulsórias.

Recursos

de

particulares.

Só pode fazer o
que a lei permite.

Pode fazer tudo que
não estiver proibido
por lei.

Poder de regular e
gerar,
unilateralmente,
obrigações

e

deveres

para

a

sociedade.

A necessidade de implantação do modelo

gerencial no Brasil, segundo o PDRAE, deve-
se ao fato de ainda persistirem práticas
patrimoniais e excessos do modelo
burocrático,

que

se

apresentavam

superados e não atendiam mais a realidade.

É importante frisar que isso não significa

que esses modelos deixaram de existir. Ao
contrário, alguns estudiosos afirmam que os
três modelos ainda coexistem.

Também, não se trata de descartar a

administração

racional-legal,

mas

de

manter as suas características que ainda são
válidas

para

garantir

efetividade

à

administração.

O modelo gerencial se apoia e

conserva alguns princípios fundamentais
da burocracia, embora flexibilizando, como
a

rigorosa

profissionalização

da

administração

pública,

que

continua

princípio fundamental. Além disso, têm-se os
seguintes

princípios

burocráticos

apoiadores

e

orientadores

do

gerencialismo:



Admissão segundo rígidos critérios de

mérito;



Existência de um sistema estruturado

e universal de remuneração: carreiras;



Avaliação constante de desempenho;



Treinamento sistemático.