Pracownicy administracji publicznej
W historycznym rozwoju struktur administracyjnych państwa pojawił się problem zapewnienie aparatowi administracyjnemu odpowiednich kadr. Celem było zapewnienie profesjonalnego i rzetelnego wykonywania zadań publicznych. W państwie demokratycznym, którego elementem jest zmienność władzy, dodatkowo pojawił się problem zapewnienia bezstronności i neutralności, która pozwoliłaby uniezależnić administrację od zmian o charakterze politycznym. Jednym z celów tworzenia korpusu służby cywilnej jest więc zachowanie rozdziału między funkcjami typowo politycznymi i funkcjami typowo administracyjnymi.
Konstytucja RP przewiduje istnienie korpusu służby cywilnej, którego zwierzchnikiem jest Prezes Rady Ministrów. W rzeczywistości, najważniejszych praktyce poza służbą cywilną istnieje również państwowy zasób kadrowy, w praktyce w znaczącym stopniu zmniejszający rolę służby cywilnej i umożliwiający władzy wykonawczej upolitycznienie administracji publicznej.
1. Korpus służby cywilnej
1.1. Rys historyczny
W XIX wieku ukształtowały się najważniejsze narodowe modele administracji publicznej. Powstałe wówczas zasady i instytucje administracji w późniejszym okresie były modyfikowane, przede wszystkim w związku ze zmianą statusu obywatela w państwie, a także rozwojem technologicznym i nowymi technikami zarządzania. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości pojawiła się konieczność stworzenia własnego modelu administracji, który musiał jednak uwzględniać rozwiązania przyjęte przez państwa zaborcze. Oznaczało to przyjęcie austriackiego modelu procedury i sądownictwa administracyjnego, pruski wzorzec samorządu terytorialnego i rosyjski system instytucji finansowych.
Tworzenie nowych struktur administracyjnych wymagało rozwiązania problemu kadr urzędniczych administracji publicznej. Urzędnicy, na których miał opierać się szkielet budowanej administracji, pochodzili z różnych zaborów, a zatem posiadali odmienne kwalifikacje i wzorce etyczne. Wśród istniejących problemów należy wskazać zbyt małą liczbę dobrze wykształconych urzędników, złą sytuację materialną urzędników, narastającą korupcję oraz nadużycia w administracji.
W celu rozwiązania tych problemów powołano międzyministerialną Komisję Kwalifikacyjną, której głównym zadaniem początkowo było wyeliminowanie nieuczciwych i niekompetentnych urzędników, a później również przygotowanie projektu ustawy o państwowej służbie cywilnej. Przyjęta ustawa nawiązywała do niemieckiego modelu służby publicznej o charakterze publiczno-prawnym. Ustawie podlegali prawie wszyscy państwowi funkcjonariusze cywilni z wyłączeniem sędziów i prokuratorów, nauczycieli i wykładowców wyższych uczelni oraz pracowników kolei i poczty. Stosunek służbowy państwowej służby cywilnej miał charakter publiczno - prawny, co oznaczało, że do jego nawiązania konieczny był akt mianowania, a zmiana, zawieszenie lub rozwiązanie było możliwe wyłącznie w oparciu o normy prawa administracyjnego.
1.2. Rozwój służby cywilnej po roku 1989
Ponieważ w okresie PRL nastąpiło znaczące upolitycznienie korpusu urzędniczego, jedną z inicjatyw podjętych po 1989 roku było odtworzenie służby cywilnej i jej etosu. W trakcie bardzo długich prac legislacyjnych pojawiły się dwie koncepcje zakresu służby cywilnej - wąska obejmująca pracowników zatrudnionych w administracji publicznej oraz szeroka obejmująca również odrębne pragmatyki zawodowe. Ostatecznie uchwalona ustawa z 5 lipca 1996 r. nie wprowadziła kompleksowego rozwiązanie, gdyż objęła swoim zakresem tylko pracowników urzędów administracji państwowej i to wyłącznie tych urzędników służby cywilnej, którzy zostali mianowani na podstawie ustawy o służbie cywilnej. Oznaczało to pozostawienie równoległego funkcjonowania korpusu pracowników urzędników państwowych zatrudnionych na podstawie ustawy z 1982 r.
Ustawa wprowadziła instytucję Szefa Służby Cywilnej - podlegającego Prezesowi Rady Ministrów centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach służby cywilnej. Do jego zadań należały m. in.: realizacja polityki państwa wobec służby cywilnej oraz koordynacja zadań w zakresie planowania, wykorzystywanie środków finansowych na wynagrodzenia i szkolenia w służbie cywilnej, wydawanie Biuletynu Służby Cywilnej, gromadzenie danych o korpusie służby cywilnej, czy też przygotowywanie projektów aktów normatywnych. Obok Szefa Służby Cywilnej powołano również Radę Służby Cywilnej - organ opiniodawczy i doradczy, o dość wąskim zakresie zadań i kompetencji.
Stworzone rozwiązania zostały dość szybko poddane zmianom. Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, realizując zapisy art. 153 Konstytucji RP, wprowadziła korpus służby cywilnej, którego celem było zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Ustawa swoim zasięgiem objęła osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych w:
- Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
- urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej,
- urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej,
- Rządowym Centrum Studiów Strategicznych,
- komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowiły inaczej,
- wojewódzcy, powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy.
Od strony instytucjonalnej centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej pozostał Szef Służby Cywilnej, który był powoływany przez Prezesa Rady Ministrów spośród urzędników służby cywilnej na 5-letnią kadencję. Ustawa utrzymała również Radę Służby Cywilnej.
Ustawa o służbie cywilnej z 1998 r. wprowadziła także kategorię wyższych stanowisk w służbie cywilnej obejmującą stanowiska: dyrektora generalnego urzędu oraz Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego, osób kierujących departamentami i ich zastępców w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstwach, urzędach centralnych, osób kierujących wydziałami i ich zastępców w urzędach wojewódzkich, a także wojewódzkich lekarza weterynarii i jego zastępcy.
Obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej odbywało się w drodze konkursu. Konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej przeprowadzał Szef Służby Cywilnej, który w tym celu powoływał zespoły konkursowe liczące co najmniej 5 osób. Do udziału w konkursie na wyższe stanowisko, poza okresem przejściowym po wejściu w życie ustawy, mogli przystępować urzędnicy służby cywilnej. W wyniku dwukrotnego przeprowadzenia konkursu bez wyłonienia kandydata do udziału w następnym konkursie na to stanowisko dopuszczało się osoby, które nie były urzędnikami służby cywilnej. Natomiast w przypadku wymagania szczególnego doświadczenia lub umiejętności zawodowych na wyższym stanowisku w służbie cywilnej Szef Służby Cywilnej mógł wyrazić zgodę na dopuszczenie do konkursu osób nie będących urzędnikami służby cywilnej.
1.3. Zakres podmiotowy korpusu służby cywilnej na gruncie obowiązującej ustawy
Podstawą prawną funkcjonowania służby cywilnej jest ustawa z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej. Przewiduje ona istnienie korpusu służby cywilnej obejmującego:
- pracowników służby cywilnej, czyli osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie;
- urzędników służby cywilnej, czyli osoby zatrudnione na podstawie mianowania zgodnie z zasadami określonymi w ustawie.
Od strony podmiotowej członkowie korpusu służby cywilnej są pracownikami zatrudnionymi na stanowiskach urzędniczych w wymienionych w ustawie urzędach:
- Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
- urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej,
- urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej,
- komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej,
- Głównym Inspektoracie Inspekcji Handlowej,
- Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych,
- Biurze Nasiennictwa Leśnego
- a także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy.
Od strony instytucjonalnej zadania Szefa Służby Cywilnej przejął Prezes Rady Ministrów, który sprawuje nadzór nad służbą cywilną w zakresie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. W ramach swoich kompetencji Prezes Rady Ministrów, w drodze zarządzenia, może wydawać wytyczne i polecenia w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej. Zadania z zakresu służby cywilnej realizuje, z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w tym w szczególności:
- nadzoruje przestrzeganie zasad służby cywilnej;
- upowszechnia informacje na temat służby cywilnej, w tym o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej;
- kieruje procesem zarządzania kadrami w służbie cywilnej;
- gromadzi informacje o korpusie służby cywilnej;
- planuje i nadzoruje wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na służbę cywilną;
- planuje, organizuje i nadzoruje szkolenia centralne w służbie cywilnej.
Zniesiona została również Rada Służby Cywilnej.
1.4. Stosunek pracy w służbie cywilnej
Nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej organizuje dyrektor generalny urzędu. Jego obowiązkiem jest upowszechnienie informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej przez zapewnienie umieszczenia ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Po upływie terminu do składania dokumentów określonego w ogłoszeniu o naborze dyrektor generalny urzędu niezwłocznie upowszechnia listę kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze, przez zapewnienie umieszczenia jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu i opublikowanie jej w Biuletynie. Z przeprowadzonego naboru sporządzany jest protokół zawierający w szczególności:
1) określenie stanowiska pracy, na które był prowadzony nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i adresy nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów uszeregowanych według poziomu spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze;
2) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;
3) uzasadnienie dokonanego wyboru.
Stosunek pracy pracownika służby cywilnej nawiązuje się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub na czas określony, nie dłuższy niż trzy lata. Pracownika podejmującego po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej dyrektor generalny może skierować do odbycia służby przygotowawczej, której celem jest teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika służby cywilnej do należytego wykonywania obowiązków służbowych.
Szczególna procedura dotyczy osoby ubiegające się o uzyskanie mianowania w służbie cywilnej. Osoba takie muszą spełniać następujące kryteria:
- jest pracownikiem służby cywilnej;
- posiada co najmniej trzyletni staż pracy w służbie cywilnej lub uzyskała zgodę dyrektora generalnego urzędu na przystąpienie do postępowania kwalifikacyjnego przed upływem tego terminu, jednak nie wcześniej niż po upływie dwóch lat od nawiązania stosunku pracy w służbie cywilnej;
- posiada tytuł magistra lub równorzędny;
- zna co najmniej jeden język obcy spośród języków roboczych Unii Europejskiej;
- jest żołnierzem rezerwy lub nie podlega powszechnemu obowiązkowi obrony.
Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie prowadzi co do zasady Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. W toku postępowania kwalifikacyjnego sprawdza się wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze niezbędne do wypełniania zadań służby cywilnej. Nadzór nad podstępowaniem kwalifikacyjnym sprawuje z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Odrębna procedura ubiegania się o mianowanie dotyczy absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Mianowania pracownika służby cywilnej dokonuje Prezes Rady Ministrów. Z dniem mianowania dotychczasowy stosunek pracy przekształca się w stosunek pracy na podstawie mianowania.
1.5. Zmiana i ustanie stosunku pracy
Ze stosunkiem pracy członków korpusu służby cywilnej wiążą się szczególne zasady dyspozycyjności. Jeżeli jest to uzasadnione potrzebami urzędu, dyrektor generalny urzędu może w każdym czasie przenieść urzędnika służby cywilnej na inne stanowisko w tym samym urzędzie, uwzględniając jego przygotowanie zawodowe. Urzędnik taki zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od przysługującego na nowym stanowisku, przez okres trzech miesięcy następujących po miesiącu, w którym został przeniesiony na nowe stanowisko. Wysokość dodatku służby cywilnej pozostaje bez zmiany. Jeżeli przemawia za tym interes służby cywilnej, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów może przenieść urzędnika służby cywilnej do innego urzędu w tej samej miejscowości.
Stosunek pracy urzędnika służby cywilnej wygasa w razie:
1) odmowy złożenia ślubowania;
2) zrzeczenia się obywatelstwa polskiego;
3) prawomocnego orzeczenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby cywilnej;
4) prawomocnego skazania za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;
5) prawomocnego orzeczenia utraty praw publicznych lub zakazu wykonywania zawodu urzędnika w służbie cywilnej;
6) upływu trzech miesięcy nieobecności w pracy z powodu tymczasowego aresztowania;
7) odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia lub niepodjęcia pracy w urzędzie, do którego urzędnik został przeniesiony.
Rozwiązanie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej następuje, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia w sytuacjach przewidzianych w ustawie (obligatoryjnie - w razie dwukrotnej, następującej po sobie, negatywnej oceny urzędnika, stwierdzenia przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych trwałej niezdolności do pracy uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków urzędnika służby cywilnej; utraty nieposzlakowanej opinii lub postępowania karnego toczącego się przeciwko urzędnikowi przez okres dłuższy niż trzy miesiące).
Wygaśnięcie i rozwiązanie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej jest równoznaczne z utratą mianowania. Dyrektor generalny urzędu rozwiązuje stosunek pracy lub stwierdza wygaśnięcie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej.
1.6. Obowiązki i uprawnienia członków korpusu służby cywilnej
Podstawowy katalog obowiązków członków korpusu służby cywilnej obejmuje w szczególności:
1) przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;
2) chronienie interesów państwa oraz praw człowieka i obywatela;
3) racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi;
4) rzetelne i bezstronne, sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań;
5) dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej;
6) rozwijanie wiedzy zawodowej;
7) godne zachowywanie się w służbie oraz poza nią.
Ze względu na konieczność zachowania neutralnego charakteru korpusu służby cywilnej, jego członkowie przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie mogą kierować się interesem jednostkowym lub grupowym, nie mają prawa publicznie manifestować poglądów politycznych, nie mają prawa uczestniczyć w strajkach lub akcjach protestacyjnych zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu, nie mają prawa tworzenia partii politycznych ani uczestniczenia w nich, nie mogą również pełnić funkcji w związkach zawodowych, ani łączyć pracy w służbie cywilnej z mandatem radnego.
Ograniczenia dotyczą również dodatkowego zatrudnienia. Członek korpusu służby cywilnej nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do służby cywilnej. Urzędnik służby cywilnej nie może podejmować zajęć zarobkowych bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu.
Uprawnienia członka korpusu służby cywilnej związane są przede wszystkim z prawem do wynagrodzenia obejmującego wynagrodzenie zasadnicze przewidziane dla zajmowanego stanowiska pracy, dodatek specjalny wynikający ze specyfiki i charakteru wykonywanych zadań oraz dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej.
1.7. Odpowiedzialność dyscyplinarna członków korpusu służby cywilnej
Za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej członek korpusu służby cywilnej ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną.
Karami dyscyplinarnymi stosowanymi wobec urzędników służby cywilnej są:
1) upomnienie;
2) nagana;
3) pozbawienie możliwości awansowania przez okres dwóch lat na wyższy stopień służbowy;
4) obniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25 % - przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy;
5) obniżenie stopnia służbowego służby cywilnej;
6) wydalenie ze służby cywilnej.
Karami dyscyplinarnymi stosowanymi wobec pracowników służby cywilnej są:
1) upomnienie;
2) nagana;
3) obniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25 % - przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy;
4) wydalenie z pracy w urzędzie.
Sprawy dyscyplinarne członków korpusu służby cywilnej rozpoznają w I instancji komisje dyscyplinarne, w II instancji Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej. Od orzeczeń Wyższej Komisji Dyscyplinarnej stronom oraz Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przysługuje odwołanie do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
2. Pracownicy urzędów państwowych
2.1. Zakres podmiotowy
Sytuacja prawna osób zatrudnionych w urzędach państwowych regulowana jest przez ustawę z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Ustawa określa obowiązki i prawa urzędników państwowych oraz innych pracowników zatrudnionych w:
1) Kancelarii Sejmu,
2) Kancelarii Senatu,
3) Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
4) Sądzie Najwyższym,
5) Biurze Trybunału Konstytucyjnego,
6) Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich,
7) Biurze Rzecznika Praw Dziecka,
8) Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
9) Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w sprawach nieuregulowanych w odrębnych przepisach,
10) Krajowym Biurze Wyborczym,
11) regionalnych izbach obrachunkowych,
12) Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,
13) Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Ustawa określa również obowiązki i prawa osób zatrudnionych w:
1) Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
2) urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej,
3) urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej,
4) Rządowym Centrum Legislacji,
5) komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży,
6) Głównym Inspektoracie Inspekcji Handlowej,
7) Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych,
8) Biurze Nasiennictwa Leśnego,
- wobec których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej.
Urzędnikiem państwowym może być osoba, która:
1) jest obywatelem polskim,
2) ukończyła osiemnaście lat życia i ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych,
3) jest nieskazitelnego charakteru,
4) ma odpowiednie wykształcenie i odbyła aplikację administracyjną,
5) posiada stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku.
Ponadto na stanowisko urzędnika państwowego zatrudnionego w urzędach może zostać przeniesiony w drodze porozumienia pracodawców członek korpusu służby cywilnej w rozumieniu ustawy o służbie cywilnej.
Nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie umowy o pracę lub, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią, na podstawie powołania. Stosunki pracy nawiązane przed tym dniem na podstawie mianowania pozostają w mocy i mogą być zmieniane i rozwiązywane na zasadach określonych w ustawie o pracownikach urzędów państwowych. Na gruncie obowiązującego stanu prawnego z pracownikami urzędów państwowych nie nawiązuje się stosunku pracy na podstawie mianowania. Warto jednak zwrócić uwagę, że w urzędach państwowych nadal funkcjonują pracownicy zatrudnieni na podstawie mianowania, a przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych zawierają szereg przepisów regulujących sytuację prawną tej kategorii pracowników.
2.2. Prawa i obowiązki pracowników urzędów państwowych
Podstawowym obowiązkiem pracownika urzędu państwowego jest ochrona interesów państwa oraz praw i słusznych interesów obywateli. W szczególności obejmuje to przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa, dążenie do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, rzetelne, bezstronne, sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań, dochowywanie tajemnicy państwowej i służbowej, rozwijanie własnej wiedzy zawodowej, godne zachowywanie się w pracy i poza pracą, a także sumienne wypełnianie poleceń służbowych przełożonych. Szczególnym obowiązkiem urzędnika państwowego jest złożenie oświadczenia o stanie majątkowym przy nawiązaniu stosunku pracy oraz na żądanie kierownika urzędu. Na urzędniku państwowemu spoczywają również pewne ograniczenia:
- zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody kierownika urzędu, w którym urzędnik jest zatrudniony.
- zakaz wykonywania zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność.
- zakaz uczestniczenia w strajkach lub akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu albo w działalności sprzecznej z obowiązkami urzędnika państwowego.
Poza obowiązkami pracownicy urzędów państwowych mają również pewne przywileje. Wynagrodzenie urzędników jest zależne od zajmowanego stanowiska, posiadanych kwalifikacji zawodowych i jakości, za wieloletni stażu pracy przysługuje dodatek oraz nagrody jubileuszowe, przepisy przewidują również system nagród i wyróżnień. Urzędnik, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki, powinien być awansowany do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko.
2.3. Odpowiedzialność dyscyplinarna i porządkowa
Zawarte w ustawie przepisy regulujące zasady odpowiedzialności urzędników państwowych z tytułu naruszenia obowiązków pracowniczych odnoszą się tylko do urzędników mianowanych. Urzędnicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę ponoszą odpowiedzialność za naruszenie obowiązków na zasadach dotyczących ogółu pracowników. W przypadku pracowników mianowanych ustawa przewiduje dwa systemy odpowiedzialności: odpowiedzialność porządkową oraz odpowiedzialność dyscyplinarną.
Odpowiedzialność porządkowa pracowników mianowanych przypomina swoją konstrukcją odpowiedzialność porządkowej uregulowanej w kodeksie pracy, co umożliwia w sprawach nieunormowanych posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu pracy. Odpowiedzialność dyscyplinarna ma z kolei charakter administracyjnoprawny, co przejawia się publicznoprawnym charakterem większości obowiązków, których naruszenie zagrożone jest sankcją dyscyplinarną (np. obowiązek przestrzegania konstytucji, ochrony interesów państwa), usytuowaniem organów dyscyplinarnych, ukształtowaniem trybu postępowania na wzór i podobieństwo postępowania karnego, a także tym że skutki niektórych kar dyscyplinarnych wykraczające poza sferę stosunku pracy.
Sankcją z tytułu odpowiedzialności porządkowej jest kara upomnienia udzielana przez kierownika urzędu. Katalog kar dyscyplinarnych obejmuje natomiast: naganę, naganę z ostrzeżeniem, naganę z pozbawieniem możliwości awansowania przez okres do dwóch lat do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko, przeniesienie na niższe stanowisko, a także wydalenie z pracy w urzędzie. W sprawach dyscyplinarnych orzekają komisje dyscyplinarne I i II instancji powoływane przez kierowników urzędów, przy których działają.
3. Stanowiska kierownicze w administracji
3.1. Informacje ogólne
Niezależnie od ustawy o służbie cywilnej w Polsce uchwalona została ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. o przeprowadzaniu konkursów na stanowiska kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, prezesów agencji państwowych oraz prezesów zarządów państwowych funduszy celowych. Ustawa wprowadziła szczegółowe zasady przeprowadzania konkursów na enumeratywnie wymienione stanowiska kierownicze, procedury powoływania i odwoływania kierowników. Możliwości odwołania kierownika zostały ograniczone do następujących sytuacji:
1) rażącego naruszenia przepisów prawa;
2) prowadzenia działalności, która pozostaje w sprzeczności z wykonywanymi obowiązkami;
3) utraty zdolności do pełnienia obowiązków służbowych z powodu choroby lub innej długotrwałej przeszkody w pełnieniu obowiązków służbowych;
4) rezygnacji ze stanowiska;
5) skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe;
6) prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzającego nieważność konkursu.
Ustawa wprowadziła również możliwość zawieszenia kierownika na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w pełnieniu obowiązków w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz przestępstwo skarbowe.
3.2. Państwowy zasób kadrowy
Choć rozwiązania przewidziane przez ustawę „konkursową” de facto nie weszły w życie, to sama koncepcja osobnego uregulowania zasad wyboru najważniejszych urzędników administracji publicznej została zachowana. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych wprowadziła nową instytucję, której celem zapewnienia zawodowego, bezstronnego i rzetelnego wykonywania zadań na wysokich stanowiskach państwowych. Instytucją tą jest państwowy zasób kadrowy, czyli zbiór kandydatów na wysokie stanowiska państwowe. W skład państwowego zasobu kadrowego wchodzą:
- urzędnicy służby cywilnej;
- osoby, które złożą z wynikiem pozytywnym egzamin;
- osoby, które wygrają konkurs ogłoszony przez Prezesa Rady Ministrów;
- osoby mianowane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych;
- osoby posiadające stopień naukowy doktora.
- osoby wymienione w art. 15a ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, których ostatnim stanowiskiem służbowym zajmowanym w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej było stanowisko związane z kierowaniem departamentem lub komórką równorzędną w Ministerstwie Obrony Narodowej, a także ich zastępcy.
Przepisy te mają charakter przejściowy - przynależność do państwowego zasobu kadrowego wymienionych osób trwa przez okres dziesięciu lat od dnia wejścia do państwowego zasobu kadrowego, a po upływie tego okresu wymagane jest złożenia egzaminu z pozytywnym wynikiem.
Istotą powołania państwowego zasobu kadrowego było umożliwienie prowadzenia bardziej elastycznej polityki kadrowej wobec najwyższych urzędników. Elastyczność ta polegała przede wszystkim na obniżeniu kryteriów formalnych, wprowadzeniu możliwości powoływania urzędników w oparciu o kryteria poza merytoryczne, a także możliwość ich odwołania w każdej chwili.
3.3. Organizacja państwowego zasobu kadrowego
Osoby starające się o wejście do państwowego zasobu kadrowego muszą przystąpić do egzaminu, który będzie organizowany co najmniej trzy razy w roku przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej. Ogłoszenie o egzaminie publikuje się w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów co najmniej na dwa miesiące przed jego terminem. Osoba, która złoży egzamin z wynikiem pozytywnym, otrzymuje świadectwo potwierdzające kwalifikacje do pracy na wysokim stanowisku państwowym. Świadectwo takie jest ważne przez dziesięć lat.
Do egzaminu może przystąpić osoba, która:
- ma tytuł zawodowy magistra lub równorzędny;
- jest żołnierzem rezerwy lub nie podlega powszechnemu obowiązkowi obrony;
- jest obywatelem polskim;
- korzysta z pełni praw publicznych;
- nie była karana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;
- cieszy się nieposzlakowaną opinią;
- posiada co najmniej trzyletni staż pracy;
- zna co najmniej jeden język obcy spośród języków roboczych Unii Europejskiej.
Szczegółowe regulacje dotyczące przeprowadzania egzaminu do państwowego zasobu kadrowego określone są w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2007 r. w sprawie egzaminu do państwowego zasobu kadrowego (Dz. U. Nr 6, poz. 42). Zgodnie z nim egzamin ma formę pisemną i składa się z czterech części: sprawdzianu wiedzy, sprawdzianu umiejętności, sprawdzianu znajomości języka obcego spośród języków roboczych Unii Europejskiej oraz sprawdzianu predyspozycji kierowniczych
3.4. Zakres podmiotowy państwowego zasobu kadrowego
Zakres podmiotowy stanowisk państwowych, na które powołuje się osoby z państwowego zasobu kadrowego obejmuje:
- kierowników centralnych urzędów administracji rządowej i ich zastępców;
- prezesów i zastępców prezesów Agencji Nieruchomości Rolnych, Agencji Rynku Rolnego, Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Agencji Mienia Wojskowego, Agencji Rezerw Materiałowych;
- prezesów i zastępców prezesów Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej;
- Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia;
- Sekretarza Rady Ministrów;
- wojewódzkich lekarzy weterynarii i ich zastępców;
- kierowników państwowych jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwych ministrów i ich zastępców;
- dyrektorów generalnych urzędów lub osób na innych równoważnych stanowiskach utworzonych na podstawie odrębnych przepisów;
- kierujących departamentami lub komórkami równorzędnymi w ministerstwach i urzędach centralnych oraz urzędach obsługujących przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach wojewódzkich, państwowych jednostkach organizacyjnych wymienionych w ustawie, a także ich zastępców;
- stanowisk kierowniczych z obszaru służby zagranicznej.
3.5. Powołanie i odwołanie osoby z państwowego zasobu kadrowego
Powołania osoby należącej do państwowego zasobu kadrowego na wyższe stanowisko jest realizowane przez organ wymieniony w ustawie lub ustawie szczegółowej. Odwołanie takiej osoby może nastąpić w każdym czasie, w takim samym trybie, w jakim nastąpiło powołanie na to stanowisko. Odwołanie jest obligatoryjne w przypadkach:
- rażącego naruszenia przepisów prawa;
- prowadzenia działalności, która pozostaje w sprzeczności z wykonywanymi obowiązkami;
- utraty zdolności do pełnienia obowiązków służbowych z powodu choroby lub innej przeszkody trwale uniemożliwiającej pełnienie obowiązków służbowych;
- rezygnacji ze stanowiska;
- skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;
- zrzeczenia się obywatelstwa polskiego;
- utraty ważności świadectwa potwierdzającego kwalifikacje do pracy na wysokim stanowisku państwowym lub upływu 10-letniego okresu.
Osobom powołanym na wysokie stanowiska państwowe nie wolno:
- publicznie manifestować swoich poglądów politycznych;
- przy wykonywaniu swoich obowiązków kierować się interesem jednostkowym lub grupowym;
- uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu;
- łączyć pracy z mandatem radnego.
Na wysokich stanowiskach państwowych nie może powstać stosunek podległości służbowej między małżonkami oraz osobami pozostającymi ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.
Jeżeli ze względu na szczególne doświadczenie lub umiejętności zawodowe, które są wymagane do pracy na stanowisku obsadzanym z państwowego zasobu kadrowego, nie jest możliwe powołanie osoby z państwowego zasobu kadrowego, Prezes Rady Ministrów ogłasza konkurs na wysokie stanowisko państwowe. Do konkursu może przystąpić każdy, kto spełnia wymagania określone wobec kandydatów chcących przystąpić do egzaminu do p.z.k. Konkurs ten jest przeprowadzany przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej na zasadach bardzo zbliżonych do zasad egzaminu do p.z.k., z tym że komisja konkursowa uzupełnia zakres tematyczny o szczególne zagadnienia wynikające z ogłoszenia o konkursie oraz wskazuje najlepszego kandydata lub kandydatów na stanowisko.