EWOLUCJA I ISTOTA
ZARZĄDZANIA
PUBLICZNEGO

DR JOANNA JOŃCZYK

Rozwój

teorii zarządzania

publicznego

stworzył potrzebę:



usystematyzowania dorobku tej

dziedziny analiz naukowych,



poznania jej ewolucji,



uwzględnienia podobieństw i różnic

występujących pomiędzy tworzącymi ją
licznymi teoriami i koncepcjami, takimi
jak:

administrowanie, nowe zarządzanie

publiczne, zarządzanie zmianami
organizacyjnymi
w instytucjach publicznych,
współrządzenie
czy współczesny model służby publicznej

.

EWOLUCJA ZARZĄDZANIA ORGANIZACJAMI

EWOLUCJA ZARZĄDZANIA ORGANIZACJAMI

PUBLICZNYMI – szerokie podejście

PUBLICZNYMI – szerokie podejście

Administrowanie

występuje tu jako

dominujący sposób prowadzenia spraw
publicznych,
-

nowe zarządzanie publiczne

jako reakcja

na pasywność administracji publicznej,
-

zarządzanie zmianami organizacyjnymi

jako

nowa koncepcja zmian w administracji

publicznej,
-

współrządzenie

jako wyraz nowych

tendencji z zarządzaniu publicznym oraz
współczesny model służby publicznej

EWOLUCJA ZPub

W poznawaniu ewolucji ZPub

niezbędne jest odwoływanie się
do światowego dorobku
naukowego
w analizowanej dziedzinie.

Można wyróżnić

trzy grupy

podejść

badaczy to omawianego

zjawiska.

Pierwsza grupa obejmowała badaczy

zajmujących się koncepcjami

zarządzania ogólnego (general

management)

i zarządzania biznesowego (business

management), w kontekście organizacji

publicznych. Podkreślali przy tym

przydatność teorii i praktyki zarządzania

w rozwiązywaniu problemów

przywództwa, strategicznego

zarządzania, projektowania organizacji,

motywowania, indywidualnej

i organizacyjnej wydajności oraz

skuteczności.

Poruszając się na gruncie

zarządzania, zauważyli oni nie tylko
zalety,
ale i niedostatki teorii i koncepcji
zarządzania, w szczególności
odnoszące się do tak ważnych dla
sektora publicznego aspektów, jak
niedocenianie unikalnego kontekstu
(np. politycznego wpływu) oraz
pomijanie zmian w organizacjach
politycznych i rządowych

Dążyli do zintegrowania elementów

biznesowego i ogólnego zarządzania
z elementami politologii i
administracji publicznej, co miało
doprowadzić do pogłębionej analizy
teoretycznej organizacji tworzących
sektor publiczny,
a także pozwolić na formułowanie
zaleceń dla praktyków zarządzania
publicznego.

Źródło: adaptowane z [Moore, 2000, s. 5-6; Kożuch, 2004, s.
48]

RYS. ZASILENIA ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO
PRZEZ INNE NAUKI



Druga grupa badaczy, składająca się z

przedstawicieli uczelni i wydziałów

kształcących w dziedzinie zarządzania

biznesowego, przejawiała podobne

dążenie, chociaż wychodziła z innych

pozycji. Reprezentanci tej grupy nie

byli związani z administratywistami,

ale interesowali się sektorem

publicznym sektorem społecznym,

często określanym jako non profit.

(Warto dodać, że taka sytuacja

występuje od kilku lat w Polsce.)



Oni także podjęli wysiłki na rzecz

stworzenia zarządzania publicznego

jako nowej dziedziny nauki, spajającej

ich podstawową dyscyplinę -

uprawianą w ramach zarządzania

biznesowego, uwzględniającą wiedzę

o procesach zarządzania w sektorze

publicznym

i w organizacjach ten sektor

tworzących

- z podejściami właściwymi dla

określonych pól badawczych w

administracji publicznej i w politologii.



Przedstawiciele tej grupy często
organizowali na wydziałach zarządzania
odrębne jednostki, zajmujące się
sektorem publicznym i społecznym
(public and non profit sector division of
the academy of management) w swojej
działalności koncentrujące się na takich
zagadnieniach, jak teoria organizacji i
zachowań organizacyjnych, zarządzanie
strategiczne i zarządzanie zasobami
ludzkimi.



Trzecią grupę tworzyli badacze

zainteresowani tworzeniem nowej dyscypliny.

Byli to pracownicy naukowi wydziałów i

kierunków spraw publicznych oraz tzw.

polityk pub licznych, np. polityki społeczno-

gospodarczej (schools of public affairs and

public policy) lub innych wydziałów,

utworzonych w celu kształcenia kadr

administracji publicznej wysokiego szczebla

oraz ich doradców. Uczelnie odeszły jednak

od tradycyjnego pojmowania administracji

publicznej, koncentrując się na procesach

decyzyjnych i na strategicznym

przywództwie.



Zarządzanie publiczne wykształciło się w

odpowiedzi na wyzwania, jakie przyniosły

procesy reform w administracji

publicznej. Pod pojęciem reformowania

zarządzania publicznego najczęściej

rozumie się zwracanie większej uwagi

na ekonomiczne aspekty prowadzonej

działalności.



W kontekście procesu reform zarządzanie

publiczne jest definiowane jako zmiany

struktur i procesów, zachodzących w

sektorze organizacji publicznych,

nakierowanych na skuteczniejsze

działanie tych organizacji

Zgodnie z inną definicją zarządzanie

publiczne stanowi połączenie dwóch

orientacji

w zawiadywaniu sprawami publicznymi,

tj. orientacji normatywnej,

charakterystycznej

dla tradycyjnej administracji publicznej

oraz instrumentalnej orientacji zarządzania

ogólnego, przy czym ta ostatnia analizuje

przede wszystkim procesy decyzyjne

i działanie menedżera pod kątem

stosowania odpowiednio dobranych

instrumentów zarządzania.



Inni znawcy przedmiotu podkreślają, że
zarządzanie publiczne dotyczy w
większym stopniu efektywnego
funkcjonowania całego systemu niż
pojedynczych organizacji, a elementem
wyróżniającym to zarządzanie spośród
innych typów jest jednoznaczne
powiązanie go z odpowiedzialnością za
rozwiązywanie problemów
strukturalnych, zwłaszcza w zakresie
kształtowania struktury sfery publicznej.



Tego typu ograniczenia nie można uznać za
celowe. Jego przyjęcie oznaczałoby, że
pojedynczymi organizacjami publicznymi
można zarządzać tak samo, jak
organizacjami biznesowymi. Takie założenie
jest dość popularne zwłaszcza wśród
reprezentantów nauk o zarządzaniu, którzy
nie specjalizują się zarządzaniu publicznym.
Nie wytrzymuje ono krytyki, zważywszy
chociażby to, iż organizacje publiczne i
biznesowe różnią podsystemy celów i
wartości oraz podsystemy psychospołeczne.



Zarządzanie publiczne jest także
interpretowane jako społeczny system
istniejący i funkcjonujący według sobie
właściwego porządku, który jest
jednocześnie poddawany wpływom
otoczenia, tworzącego złożone i
zmieniające się społeczeństwo.



Ta bardzo prosta konstrukcja odzwierciedla
podejście systemowe do organizacji.
Podejście to jest ważne ze względu na
prowadzone rozważania, ponieważ
przypomina, że w określonym otoczeniu
ogólnym funkcjonują różne rodzaje i typy
organizacji.



Rozróżnienie organizacji społecznych

nastręcza pewnych trudności, co m.in.

odzwierciedla stosowane

nazewnictwo: organizacje non profit,

niekomercyjne, pozarządowe, sektor

trzeci. Najważniejsze wydaje się

to,

iż najczęściej chodzi o tzw. potrzeby

wyższe, na przykład potrzebę

uczestnictwa w życiu społecznym,

potrzebę niesienia pomocy słabszym

czy sprawdzenia się w określonej roli.

Tym, co najbardziej wyróżnia organizacje publiczne
jest działanie w interesie publicznym. Polega ono na
urzeczywistnianiu głównych celów organizacji
publicznych poprzez takie oddziaływanie na inne
organizacje i na pozostałych uczestników życia
społeczno-gospodarczego, aby podejmowali oni
działania umożliwiające realizację zarówno ich
własnych celów, jak i celów tych organizacji
publicznych, których wpływowi są poddawani.
Organizacje publiczne mają własne cele
wewnątrzorganizacyjne, ale są one - a przynajmniej
powinny być - podporządkowane celowi głównemu,
osiąganemu przede wszystkim dzięki specyficznym
relacjom z odbiorcami usług publicznych. Cele te
różnią się w sposób znaczący od organizacji
sektora prywatnego (tab. 1.).

Tabela 1.
Różnice pomiędzy organizacjami sektora
prywatnego a organizacjami sektora publicznego

Wyszczególnienie Organizacje

sektora

prywatnego

Organizacje

sektora

publicznego

RELACJE WEWNĘTRZNE

Planowanie i wyznaczanie celów

ogólne cele

konkurencyjność,

unikalność

sukces w realizacji

misji w zakresie

wprowadzania

w życie polityki

państwa

charakter celów

zadań

jasność

i

przejrzystość,

precyzyjność

nieostrość,

wielorakość celów

główne wartości

ekonomiczność,

indywidualna

przedsiębiorczość

skuteczność,

etyczność,

patriotyzm,

odpowiedzialność,

sprawiedliwość

Wyszczególnienie Organizacje

sektora

prywatnego

Organizacje

sektora

publicznego

RELACJE WEWNĘTRZNE

Organizowanie

struktura organizacyjna firmy o różnych

wielkościach;

możliwość

wejścia nowych firm;
mniej

formalna,

elastyczna

kompleksowy system
insty tucji z różnymi
zadaniami (często
sprzecznymi ze sobą);
często

przeformalizowanie,
rozbudowana hierarchia

poziom

przedsiębiorczości
indywidualnej

wysoki

niski

Wyszczególnieni
e

Organizacje sektora

prywatnego

Organizacje sektora

publicznego

RELACJE WEWNĘTRZNE

Przewodzenie

szczegółowość

uregulowań

wewnętrznych

ogólne

bardzo szczegółowe

autonomia

i zachęta

dla

menedżerów

duża autonomia

menedżerów; duża

skłonność do ryzyka;

menedżerowie

motywowani

są głównie poprzez

czynniki materialne

mała autonomia

menedżerów,

niewielka

skłonność do

podejmowania ryzyka;

ograniczony wpływ

na motywowanie

pracowników;

małe możliwości

motywowania

menedżerów

pracownicy

mała liczba lub brak

związków zawodowych

lub innych zrzeszeń

pracowniczych;

prowadzenie działań

zorientowanych

na

klienta

oraz lojalność wobec

firmy.

Motywacja

pracowników

głównie przez czynniki

materialne.

różne typy związków

zawodowych. Główny

cel pracowników to

realizacja interesu

publicznego.

Motywatorem do

pracy są

względy ideowe (chęć

służenia krajowi i jego

mieszkańcom).

Wyszczególnieni

e

Organizacje

sektora

prywatnego

Organizacje

sektora

publicznego

RELACJE WEWNĘTRZNE

Kontrola

perspektywa

finansowa

zysk,

wzrost,

stabilność,

udział w rynku

zgodnie z zasadą

racjonalnego

gospodarowania

przy

położeniu

akcentu

na

realizację interesu

Publicznego

mierzalność

wyników/osiągnięć

łatwość mierzenia

wyników

np.

wielkości

sprzedaży

niemierzalność wielu

sfer działalności

publicznej

odpowiedzialność za

zadania

Indywidualna

przeważa

odpowiedzialność

(bezosobowa)

źródła kontroli

większe znaczenie

kontroli

wewnętrznej;

kontrola zewnętrzna

ukierunkowana na

zgodność z prawem

wyższy

poziom

kontroli

zewnętrznej (przede

wszystkim

politycznej)

niż wewnętrznej

Wyszczególnieni

e

Organizacje

sektora

prywatnego

Organizacje

sektora

publicznego

RELACJE ZEWNĘTRZNE

strategiczni
interesariusze

organizacji
(statkeholders

)

akcjonariusze,
menedżerowie
kupujący

podatnicy,
beneficjenci,
organy władzy

konkurenci

duża liczba

brak lub mała
liczba

PUBLICZNOŚĆ ORGANIZACJI

PUBLICZNOŚĆ ORGANIZACJI

Organizacja publiczna, funkcjonująca w sektorze
publicznym i oferująca dobra i usługi publiczne, to złożona
całość, posiadającą cechy charakterystyczne dla
wszystkich organizacji, wyróżniająca się jednak
specyficznym systemem celów i wartości, a w
konsekwencji właściwym jej charakterem relacji
wewnątrzorganizacyjnych oraz relacji ze środowi skiem
zewnętrznym. W tym sensie można mówić o publiczności
organizacyjnej, która nawiązuje do atrybutowego zna
czenia pojęcia „organizacja". Znaczenie to zostało przyjęte
przez
J. Zieleniewskiego, który wyprowadzając określenie or
ganizacji z definicji J. Kotarbińskiego, stwierdził, że jest to
„szczególny rodzaj stosunków części do siebie i do złożonej
z nich całości; stosunek ten polega na tym, iż części
współprzyczyniają się do powodzenia całości"

POJĘCIE ORGANIZACJI PUBLICZNEJ

POJĘCIE ORGANIZACJI PUBLICZNEJ

I ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO

I ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO

Organizację publiczną możemy
określić jako złożoną całość,
posiadającą cechy charakterystyczne
dla wszystkich organizacji ,
wyróżniającą się specyficznym
systemem celów i wartości, a w
konsekwencji właściwym jej
charakterem związków wewnątrz
organizacji oraz ze środowiskiem
zewnętrznym.
W tym sensie możemy mówić o
publiczności organizacji.

PUBLICZNOŚĆ

PUBLICZNOŚĆ

ORGANIZACJI

ORGANIZACJI

OTOCZENIE

CELE

STRUKTURA

WARTOSCI

OTOCZENIE

OTOCZENIE

1

1

.

.

Większa otwartość na wpływy otoczenia.

Większa otwartość na wpływy otoczenia.

2. Funkcjonowanie w bardziej złożonym

2. Funkcjonowanie w bardziej złożonym

otoczeniu.

otoczeniu.

3. Funkcjonowanie w mniej stabilnym

3. Funkcjonowanie w mniej stabilnym

otoczeniu.

otoczeniu.

4. Mniejsza presja ze strony konkurentów

4. Mniejsza presja ze strony konkurentów

CELE

CELE

1.

1.

Wyróżniający się charakter celów organizacji

Wyróżniający się charakter celów organizacji

publicznych.

publicznych.

2. Zorientowanie na większą liczbę celów.

2. Zorientowanie na większą liczbę celów.

3. Niedookreśloność celów organizacji

3. Niedookreśloność celów organizacji

publicznych,

publicznych,

np. agencji państwowych.

np. agencji państwowych.

STRUKTURA

STRUKTURA

1. Bardziej sformalizowany charakter

1. Bardziej sformalizowany charakter

organizacji.

organizacji.

2. Procesy podejmowania

2. Procesy podejmowania

decyzji

decyzji

charakterystyczne

charakterystyczne

dla modelu biurokratycznego.

dla modelu biurokratycznego.

3. Mniejsza autonomia menedżerów.

3. Mniejsza autonomia menedżerów.

WARTOŚCI

WARTOŚCI

1. Mniejsze znaczenie motywacji

1. Mniejsze znaczenie motywacji

materialnej

materialnej

menedżerów.

menedżerów.

2. Częstsze zorientowanie menedżerów na

2. Częstsze zorientowanie menedżerów na

działanie

działanie

w interesie publicznym.

w interesie publicznym.

3. Mniejsze zaangażowanie w działania

3. Mniejsze zaangażowanie w działania

organizacyjne

organizacyjne