O

O

p

p

ł

ł

a

a

t

t

a

a

z

z

a

a

d

d

o

o

s

s

t

t

ę

ę

p

p

n

n

o

o

ś

ś

ć

ć

I

I

n

n

t

t

e

e

r

r

p

p

r

r

e

e

t

t

a

a

c

c

j

j

a

a

p

p

r

r

a

a

w

w

n

n

a

a

i

i

f

f

i

i

n

n

a

a

n

n

s

s

o

o

w

w

a

a

p

p

o

o

j

j

ę

ę

c

c

i

i

a

a

w

w

r

r

a

a

z

z

z

z

o

o

p

p

i

i

n

n

i

i

ą

ą

n

n

a

a

t

t

e

e

m

m

a

a

t

t

w

w

y

y

b

b

r

r

a

a

n

n

y

y

c

c

h

h

z

z

a

a

g

g

a

a

d

d

n

n

i

i

e

e

ń

ń

d

d

o

o

t

t

y

y

c

c

z

z

ą

ą

c

c

y

y

c

c

h

h

p

p

o

o

d

d

z

z

i

i

a

a

ł

ł

u

u

r

r

y

y

z

z

y

y

k

k

,

,

w

w

p

p

ł

ł

y

y

w

w

u

u

n

n

a

a

d

d

ł

ł

u

u

g

g

p

p

u

u

b

b

l

l

i

i

c

c

z

z

n

n

y

y

o

o

r

r

a

a

z

z

k

k

l

l

a

a

s

s

y

y

f

f

i

i

k

k

a

a

c

c

j

j

i

i

o

o

p

p

ł

ł

a

a

t

t

y

y

z

z

a

a

d

d

o

o

s

s

t

t

ę

ę

p

p

n

n

o

o

ś

ś

ć

ć

w

w

b

b

u

u

d

d

ż

ż

e

e

t

t

a

a

c

c

h

h

p

p

o

o

d

d

m

m

i

i

o

o

t

t

ó

ó

w

w

p

p

u

u

b

b

l

l

i

i

c

c

z

z

n

n

y

y

c

c

h

h

.

.

Dokument został cz

ęś

ciowo sfinansowany przez Uni

ę

Europejsk

ą

w ramach

Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013

W

ARSZAWA

,

MARZEC

2012

- 2 -

P

RZEDMIOT OPRACOWANIA

: Interpretacja prawna i finansowa poj

ę

cia "opłata za dost

ę

pno

ść

" w

ramach projektów PPP, w tym projektów hybrydowych z dofinansowaniem ze

ś

rodków Unii

Europejskiej oraz opinia na temat wybranych zagadnie

ń

dotycz

ą

cych klasyfikacji opłaty za

dost

ę

pno

ść

jako wydatku maj

ą

tkowego lub bie

żą

cego w bud

ż

ecie podmiotu publicznego,

podziału ryzyk pomi

ę

dzy stron

ą

publiczn

ą

i prywatn

ą

oraz zaliczenia zobowi

ą

za

ń

wynikaj

ą

cych z

umowy o partnerstwo publiczno-prywatne do długu publicznego, w oparciu o analiz

ę

zało

ż

e

ń

i

dokumentów udost

ę

pnionych w ramach wybranych projektów.

P

RACA ZBIOROWA POWSTAŁA WE WSPÓŁPRACY

: Hogan Lovells (Warszawa) LLP (Spółka

partnerska) Oddział w Polsce oraz Ernst & Young Audit sp. z o.o.

S

TAN PRAWNY NA DZIE

Ń

:

1

MARCA

2012

R

.

WARUNKI

KORZYSTANIA

Z

PUBLIKACJI:

Niniejsza analiza została opracowana na zlecenie

Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Obserwacje, analizy, interpretacje i wnioski zawarte w
przedmiotowej analizie nie stanowi

ą

oficjalnego stanowiska Ministerstwa. Ministerstwo nie

przyjmuje odpowiedzialno

ś

ci za informacje zawarte w analizie ani za jakiekolwiek konsekwencje

wynikaj

ą

ce z ich wykorzystania. Ryzyko zwi

ą

zane z wykorzystaniem powy

ż

szych informacji

ponosz

ą

U

ż

ytkownicy. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego upowa

ż

nia odbiorców niniejszej

publikacji do U

ż

ytkowania, pobierania, wy

ś

wietlania, powielania i drukowania jej tre

ś

ci.

Jednocze

ś

nie zastrzega jednak,

ż

e w przypadku korzystania z tre

ś

ci niniejszego dokumentu

U

ż

ytkownik powinien wskaza

ć

ź

ródło wykorzystywanych materiałów, a ponadto bezwzgl

ę

dnie

zabronione jest wykorzystywanie niniejszego dokumentu lub jego tre

ś

ci do celów komercyjnych.

- 3 -

S

PIS TRE

Ś

CI

S

TRONA

1.

R

OZDZIAŁ

I

–

C

Z

ĘŚĆ

WST

Ę

PNA

4

1.1

Wprowadzenie - przedmiot i zakres interpretacji

4

1.2

Zastrze

ż

enia

4

1.3

Wykaz skrótów

5

2.

R

OZDZIAŁ

II

-

D

EFINICJA OPŁATY ZA DOST

Ę

PNO

ŚĆ

9

2.1

Opłata za dost

ę

pno

ść

jako komponent wynagrodzenia partnera prywatnego9

2.2

Istota opłaty za dost

ę

pno

ść

9

2.3

Wysoko

ść

opłaty za dost

ę

pno

ść

10

3.

R

OZDZIAŁ

III

–

I

NTERPRETACJA PRAWNA I FINANSOWA WRAZ ZE WSKAZANIEM ARGUMENTÓW

PRZEMAWIAJ

Ą

CYCH ZA I PRZECIW OKRE

Ś

LONYM SPOSOBOM KLASYFIKACJI OPŁATY ZA

DOST

Ę

PNO

ŚĆ

11

3.1

Wpływ transakcji PPP na dług publiczny

11

3.2

Wpływ wydatków stanowi

ą

cych opłat

ę

za dost

ę

pno

ść

na nadwy

ż

k

ę

operacyjn

ą

JST

14

3.3

Wpływ na rachunkowo

ść

finansow

ą

17

3.4

Rekomendacje odno

ś

nie przyszłych projektów

31

4.

R

OZDZIAŁ

IV

–

K

LASYFIKACJA OPŁATY ZA DOST

Ę

PNO

ŚĆ

33

5.

R

OZDZIAŁ

V

–

O

DPOWIEDZI NA PYTANIA SZCZEGÓŁOWE

42

- 4 -

1.

R

OZDZIAŁ

I

–

C

Z

ĘŚĆ

WST

Ę

PNA

1.1

Wprowadzenie - przedmiot i zakres interpretacji

Szanowni Pa

ń

stwo,

Niniejszym przedstawiamy Pa

ń

stwu raport z wykonanego zadania, na zako

ń

czenie prac

nad pierwsz

ą

cz

ęś

ci

ą

zamówienia zatytułowanego "Interpretacja prawna i finansowa

poj

ę

cia "opłata za dost

ę

pno

ść

" w ramach projektów PPP, w tym projektów hybrydowych

z dofinansowaniem ze

ś

rodków Unii Europejskiej, opracowanie metodologii analiz ryzyk

w projektach PPP i ich podział pomi

ę

dzy stron

ą

publiczn

ą

i prywatn

ą

, ocen

ę

i wydanie

opinii co do zało

ż

e

ń

w ramach projektu PPP", obejmuj

ą

cy interpretacj

ę

prawn

ą

i

finansow

ą

poj

ę

cia "opłata za dost

ę

pno

ść

" w ramach projektów PPP, w tym projektów

hybrydowych z dofinansowaniem ze

ś

rodków Unii Europejskiej oraz opini

ę

na temat

wybranych zagadnie

ń

dotycz

ą

cych klasyfikacji opłaty za dost

ę

pno

ść

jako wydatku

maj

ą

tkowego lub bie

żą

cego w bud

ż

ecie podmiotu publicznego, podziału ryzyk

pomi

ę

dzy stron

ą

publiczn

ą

i prywatn

ą

oraz zaliczenia zobowi

ą

za

ń

wynikaj

ą

cych z umowy

o partnerstwo publiczno-prywatne do długu publicznego, w oparciu o analiz

ę

zało

ż

e

ń

i

dokumentów udost

ę

pnionych nam w ramach wybranych projektów.

Przedmiotem niniejszego opracowania jest interpretacja prawna i finansowa poj

ę

cia

"opłaty za dost

ę

pno

ść

" wraz z opini

ą

w przedmiocie jej klasyfikacji, w projektach

realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, obejmuj

ą

ca w

szczególno

ś

ci swym zakresem, zgodnie ze szczegółowym opisem zamówienia,

nast

ę

puj

ą

ce zagadnienia: (i) przegl

ą

d obowi

ą

zuj

ą

cych przepisów prawa krajowego i

wspólnotowego; (ii) opis przykładowych inwestycji, w których zastosowano mo

ż

liwe

sposoby klasyfikacji opłaty za dost

ę

pno

ść

w ramach wydatków bie

żą

cych b

ą

d

ź

maj

ą

tkowych wraz z uzasadnieniem przyj

ę

tym przy klasyfikacji opłaty za dost

ę

pno

ść

przy

opisywanych inwestycjach; (iii) interpretacja prawna i finansowa wraz ze wskazaniem
argumentów przemawiaj

ą

cych za i przeciw okre

ś

lonym sposobom klasyfikacji opłaty za

dost

ę

pno

ść

; (iv) przedstawienie mo

ż

liwych wariantów wraz z warunkami brzegowymi,

które musz

ą

zosta

ć

spełnione, aby móc zaklasyfikowa

ć

opłat

ę

za dost

ę

pno

ść

do jednej

lub dwóch kategorii wydatków, uwzgl

ę

dniaj

ą

c w szczególno

ś

ci status podmiotu

publicznego, zakres przedmiotowy projektu, rodzaj wynagrodzenia, strumienie płatno

ś

ci

pomi

ę

dzy stronami,

ź

ródła finansowania projektu oraz analiz

ę

i podział ryzyk mi

ę

dzy

stronami umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Przeprowadzona poni

ż

ej interpretacja finansowa poj

ę

cia "opłata za dost

ę

pno

ść

"

obejmuje nast

ę

puj

ą

ce trzy niezale

ż

ne od siebie aspekty: Pierwszym aspektem jest wpływ

na dług publiczny zawieranych umów PPP i wynikaj

ą

cego z nich obowi

ą

zku jednostek

samorz

ą

du terytorialnego do dokonywania okre

ś

lonych płatno

ś

ci na rzecz partnera

prywatnego. Drugim aspektem interpretacji jest klasyfikacja opłaty za dost

ę

pno

ść

do

wydatków bie

żą

cych lub maj

ą

tkowych. Do obu tych aspektów w dalszej cz

ęś

ci raportu

odnosimy si

ę

jako do sprawozdawczo

ś

ci statystycznej. W raporcie odnosimy si

ę

równie

ż

do trzeciego wymiaru interpretacji finansowej jakim jest uj

ę

cie umów PPP w ksi

ę

gach

rachunkowych i skonsolidowanym bilansie jednostki samorz

ą

du terytorialnego. W dalszej

cz

ęś

ci raportu ten aspekt nazywany jest rachunkowo

ś

ci

ą

finansow

ą

.

1.2

Zastrze

ż

enia

W niniejszym raporcie przedstawili

ś

my Pa

ń

stwu propozycj

ę

klasyfikacji opłaty za

dost

ę

pno

ść

w oparciu o analizowane projekty, z tym zastrze

ż

eniem,

ż

e propozycja ta

została oparta wył

ą

cznie o dokumenty nam dor

ę

czone, wskazywane w odno

ś

nych

cz

ęś

ciach niniejszego raportu przy okazji omawiania poszczególnych przedsi

ę

wzi

ęć

.

Przeprowadzona analiza została dokonana przy zało

ż

eniu,

ż

e wszystkie przekazane nam

dokumenty s

ą

prawidłowe, kompletne i aktualne oraz pozostaj

ą

w mocy i s

ą

wi

ążą

ce w

dniu sporz

ą

dzenia niniejszego raportu, a

ż

adne z ich postanowie

ń

nie zostało zmienione,

- 5 -

ani uchylone, a w tre

ś

ci dokumentów nam dostarczonych jako projekty nie zaszły zmiany,

wobec których nie mogliby

ś

my si

ę

ustosunkowa

ć

.

Czyni

ą

c te zało

ż

enia, i jednocze

ś

nie maj

ą

c na uwadze niepowtarzalno

ść

realizowanych

projektów, specyfik

ę

analizowanych sektorów, a tak

ż

e indywidualne potrzeby i polityk

ę

ka

ż

dego z organów samorz

ą

dowych realizuj

ą

cych czy planuj

ą

cych realizacj

ę

projektów

w formule PPP, pragniemy podkre

ś

li

ć

,

ż

e postawione wnioski odno

ś

nie ka

ż

dego z

Projektów, a tak

ż

e wnioski ogólne, odnosz

ą

ce si

ę

do całego sektora, czy nawet szerszej

kategorii projektów PPP, nie mog

ą

stanowi

ć

samodzielnej podstawy w planowaniu innych

przedsi

ę

wzi

ęć

w tej formule. Niniejszy raport ma na celu jedynie ukierunkowanie

interpretacji poj

ę

cia "opłaty za dost

ę

pno

ść

" zaanga

ż

owanych w omawiane projekty stron

partnerstwa, na cel, jakim w naszej ocenie b

ę

dzie zawsze zgodno

ść

przyj

ę

tych przez

samorz

ą

dy rozwi

ą

za

ń

z prawem wspólnotowym i krajowym – w zakresie regulacji

statystycznych oraz prawem krajowym – w zakresie finansów publicznych.

1.3

Wykaz skrótów

1.3.1 Wykaz skrótów aktów prawnych

(a)

Akty prawa wspólnotowego

Dyrektywa

2004/17/WE

lub

Dyrektywa Sektorowa

Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 31 marca 2004 r. koordynuj

ą

ca procedury

udzielania zamówie

ń

przez podmioty działaj

ą

ce w

sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i
usług pocztowych (Dz. U. UE.L.04.134.1)

Dyrektywa

2004/18/WE

lub

Dyrektywa Klasyczna

Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur
udzielania zamówie

ń

publicznych na roboty budowlane,

dostawy i usługi (Dz. U. UE.L.04.134.114)

Decyzja EUROSTAT

Nowa decyzja EUROSTAT w sprawie deficytu i długu
(Post

ę

powanie

dotycz

ą

ce

partnerstwa

publiczno-

prywatnego) (ang. New decision of EUROSTAT on deficit
and debt – Treatment of public-private partnerships). z
dnia 11 lutego 2004 r.

Rozporz

ą

dzenie Rady ESA 95

Rozporz

ą

dzenie Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca

1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków
narodowych i regionalnych we Wspólnocie (ang.
European System of Accounts) (ESA 95)

Zielona Ksi

ę

ga

Zielona Ksi

ę

ga Partnerstw Publiczno Prywatnych i prawa

wspólnotowego w zakresie zamówie

ń

publicznych i

koncesji, Komisja Wspólnot Europejskich Bruksela, z dnia
30 kwietnia 2004 r., COM (2004)

Wytyczne KE

Wytyczne dotycz

ą

ce udanego partnerstwa publiczno-

prywatnego opublikowane przez Komisj

ę

Europejsk

ą

,

Dyrektoriat Polityki Regionalnej w 2003 r. (ang. The
Guidelines for Successful Public-Private Partnership)

Traktat o Unii Europejskiej

Traktat o Unii Europejskiej podpisany 7 lutego 1992 r. w
Maastricht (wersja skonsolidowana: Dziennik Urz

ę

dowy C

325 z 24 grudnia 2002 r.)

Traktat o Funkcjonowaniu Unii
Europejskiej

nazwa ustalona Traktatem Lizbo

ń

skim dla dotychczas

obowi

ą

zuj

ą

cego Traktatu Ustanawiaj

ą

cego Wspólnot

ę

Europejsk

ą

(wersja skonsolidowana: Dziennik Urz

ę

dowy

C 83 z 30 marca 2010 r., Dz. U. z 2004, Nr 90, poz. 864/2)

Traktat Ustanawiaj

ą

cy Wspólnot

ę

Europejsk

ą

(TWE)

Traktat Ustanawiaj

ą

cy Wspólnot

ę

Europejsk

ą

, podpisany

25 marca 1957 r. w Rzymie, pierwotna nazwa: Traktat

- 6 -

Ustanawiaj

ą

cy Europejsk

ą

Wspólnot

ę

Gospodarcz

ą

,

przemianowany Traktatem Lizbo

ń

skim na Traktat o

Funkcjonowaniu

Unii

Europejskiej

(wersja

skonsolidowana: Dziennik Urz

ę

dowy C 224 z 31 sierpnia

1992 r.)

Traktat Lizbo

ń

ski

Traktat podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.
zmieniaj

ą

cy Traktat o Unii Europejskiej i Traktat

Ustanawiaj

ą

cy Wspólnot

ę

Europejsk

ą

(Dziennik Urz

ę

dowy

C 306 z 17 grudnia 2007 r.)

Podr

ę

cznik MGDD

Podr

ę

cznik deficytu i długu sektora instytucji rz

ą

dowych i

samorz

ą

dowych – Implementacja ESA95 (ang. Manual on

Government Deficit and Debt – Implementation of ESA95).

Rozporz

ą

dzenie

w

Sprawie

Stosowania MSR

Rozporz

ą

dzenie

(WE)

nr

1606/2002

parlamentu

Europejskiego i Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie
stosowania

mi

ę

dzynarodowych

standardów

rachunkowo

ś

ci (Dziennik Urz

ę

dowy UE L z dnia 11

wrze

ś

nia 2002 r.)

(b)

Akty prawa krajowego rangi ustawowej

Ustawa o PPP

Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie
publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100 ze
zm.)

Ustawa z 2005 r. o PPP

Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-
prywatnym (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1420 ze zm.)

KC

Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U.
z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.)

Ustawa PZP

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówie

ń

publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.)

Ustawa o Koncesji

Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty
budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 101 ze
zm.)

Ustawa Prawo Budowlane

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U.
z 2010 r., Nr 43, poz. 1623 ze zm.)

Konstytucja

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.)

Ustawa o Samorz

ą

dzie Gminnym

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz

ą

dzie gminnym

(Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Ustawa

o

Samorz

ą

dzie

Województwa

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz

ą

dzie

województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.)

Ustawa

o

Gospodarce

Nieruchomo

ś

ciami

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomo

ś

ciami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651

ze zm.)

Ustawa

o

Ochronie

Praw

Lokatorów

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw
lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266)

Ustawa o Systemie O

ś

wiaty

Ustawa z dnia 7 wrze

ś

nia 1991 r. o systemie o

ś

wiaty (t.j.

Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.)

Ustawa

Prawo

Ochrony

Ś

rodowiska

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony

ś

rodowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150)

Ustawa o Drogach Publicznych

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(t.j. Dz. U z 2007 r., Nr 19, poz.115)

Ustawa o FP

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.)

Ustawa z 2005 r. o FP

Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
(Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.)

- 7 -

Ustawa o Rachunkowo

ś

ci

Ustawa z dnia 29 wrze

ś

nia 1994 r. o rachunkowo

ś

ci (Dz.

U. z 2009 r., Nr 152, poz. 1223 ze zm.)

Ustawa o RIO

Ustawa z dnia 7 pa

ź

dziernika 1992 r. o regionalnych

izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz.
577 ze zm.)

Ustawa o Swobodzie Działalno

ś

ci Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalno

ś

ci

gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz.1447 ze
zm.)

Ustawa o Statystyce Publicznej

Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej
(Dz. U. z 1995 r., Nr 88, poz. 439 ze zm.)

(c)

Krajowe akty wykonawcze

Rozporz

ą

dzenie MF w sprawie

Klasyfikacji

Rozporz

ą

dzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia

2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji
tytułów dłu

ż

nych zaliczanych do pa

ń

stwowego długu

publicznego (Dz. U. z 2011 r, Nr .298, poz. 1767).

Dawne Rozporz

ą

dzenie MF w

sprawie Klasyfikacji

Rozporz

ą

dzenie z 20 czerwca 2006 r. w sprawie

szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłu

ż

nych

zaliczanych do pa

ń

stwowego długu publicznego w tym do

długu Skarbu Pa

ń

stwa.

Rozporz

ą

dzenie MF w sprawie

Szczegółowej Klasyfikacji

Rozporz

ą

dzenie Ministra Finansów z 2.03.2010 r. w

sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków,
przychodów i rozchodów oraz

ś

rodków pochodz

ą

cych ze

ź

ródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.).

Rozporz

ą

dzenie MF w sprawie

Sprawozdawczo

ś

ci

Rozporz

ą

dzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r.

w sprawie sprawozdawczo

ś

ci bud

ż

etowej (Dz. U z 2010 r.,

Nr 20, poz. 103)

Rozporz

ą

dzenie MF w sprawie

Sprawozda

ń

Rozporz

ą

dzenie Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r.

w sprawie sprawozda

ń

jednostek sektora finansów

publicznych zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2010
r., Nr 43, poz. 247)

Rozporz

ą

dzenie MF w sprawie

Szczególnych

Zasad

Rachunkowo

ś

ci

Rozporz

ą

dzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r.

w sprawie szczególnych zasad rachunkowo

ś

ci oraz

planów kont dla bud

ż

etu pa

ń

stwa, bud

ż

etów jednostek

samorz

ą

du

terytorialnego,

jednostek

bud

ż

etowych,

samorz

ą

dowych zakładów bud

ż

etowych, pa

ń

stwowych

funduszy

celowych

oraz

pa

ń

stwowych

jednostek

bud

ż

etowych

maj

ą

cych

siedzib

ę

poza

granicami

Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 128, poz.
861)

Klasyfikacja

Ś

rodków Trwałych

Rozporz

ą

dzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r.

w sprawie klasyfikacji

ś

rodków trwałych (Dz. U. z 2010 r.,

nr 242, poz. 1622)

1.3.2 Wykaz skrótów nazw organów, instytucji i organizacji

UE

Unia Europejska

PE

Parlament Europejski

KE

Komisja Europejska

Eurostat

Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej - Urz

ą

d

Statystyczny Wspólnot Europejskich (ang. Statistical
Office of the European Communities, Eurostat)

ETS

Trybunał Sprawiedliwo

ś

ci Unii Europejskiej (ang. Court of

Justice of the European Union)

- 8 -

TK

Trybunał Konstytucyjny

NIK

Najwy

ż

sza Izba Kontroli

JST

jednostka samorz

ą

du terytorialnego

MRR

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

MF

minister wła

ś

ciwy do spraw finansów publicznych

MG

minister wła

ś

ciwy do spraw gospodarki

GUS

Główny Urz

ą

d Statystyczny

RIO

Regionalna Izba Obrachunkowa

EBI

Europejski Bank Inwestycyjny (ang. European Investment
Bank)

EFTA

Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (ang.
European Free Trade Association)

NFO

Ś

iGW

Narodowy Fundusz Ochrony

Ś

rodowiska i Gospodarki

Wodnej

1.3.3 Wykaz pozostałych skrótów

PPP

partnerstwo publiczno-prywatne

ESA 95

Europejski

system

zintegrowanych

rachunków

gospodarczych, dokument sporz

ą

dzony przez Urz

ą

d

Statystyczny Wspólnot Europejskich i opublikowany po raz
pierwszy w 1970 r.

Platforma PPP

Grupa utworzona z inicjatywy MRR; jej misj

ą

jest w

szczególno

ś

ci

wsparcie

przygotowania

pilota

ż

owych

projektów

partnerstwa

publiczno-prywatnego

oraz

promocja PPP jako instrumentu efektywnej realizacji
zada

ń

publicznych.

WPF

Wieloletnia Prognoza Finansowa

t.j.

Tekst jednolity (aktu prawnego)

- 9 -

2.

R

OZDZIAŁ

II

-

D

EFINICJA OPŁATY ZA DOST

Ę

PNO

ŚĆ

2.1

Opłata za dost

ę

pno

ść

jako komponent wynagrodzenia partnera prywatnego

W Ustawie o PPP zostały rozró

ż

nione dwa rodzaje

ś

wiadcze

ń

podmiotu publicznego w

zwi

ą

zku z transakcj

ą

PPP: wkład własny w przedsi

ę

wzi

ę

cie oraz wynagrodzenie na rzecz

partnera prywatnego. Wkład własny został zdefiniowany w art. 2 pkt 5 Ustawy o PPP,
zgodnie z którym wkładem własnym jest

ś

wiadczenie podmiotu publicznego (lub partnera

prywatnego) polegaj

ą

ce w szczególno

ś

ci na (1) poniesieniu cz

ęś

ci wydatków na

realizacj

ę

przedsi

ę

wzi

ę

cia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług

ś

wiadczonych przez

partnera prywatnego w ramach przedsi

ę

wzi

ę

cia lub (2) wniesieniu składnika

maj

ą

tkowego. Ustawa o PPP nie zawiera natomiast legalnej definicji poj

ę

cia

wynagrodzenia partnera prywatnego, a ogranicza si

ę

jedynie do wskazania dwóch jego

form, to jest: (1) prawa do pobierania po

ż

ytków z przedmiotu PPP oraz (2) zapłaty sumy

pieni

ęż

nej. W tym uj

ę

ciu, opłat

ą

za dost

ę

pno

ść

jest wynagrodzenie partnera prywatnego

ś

wiadczone na jego rzecz w formie zapłaty sumy pieni

ęż

nej. Ponadto, opłata za

dost

ę

pno

ść

nie stanowi dopłaty do

ś

wiadczonych usług w rozumieniu art. 2 pkt 5 lit. a

Ustawy o PPP. Dopłaty w tym znaczeniu s

ą

stosowane z reguły w przedsi

ę

wzi

ę

ciach

opartych na wynagrodzeniu uzyskiwanym przez partnera prywatnego z płatno

ś

ci

dokonywanych przez u

ż

ytkowników ko

ń

cowych i w tych projektach dopłaty stanowi

ą

wkład własny podmiotu publicznego.

Nale

ż

y przy tym podkre

ś

li

ć

,

ż

e wynagrodzenie partnera prywatnego mo

ż

e pochodzi

ć

b

ą

d

ź

w cało

ś

ci z opłaty za dost

ę

pno

ść

, b

ą

d

ź

cz

ęś

ciowo z opłaty za dost

ę

pno

ść

i

dochodów z opłat od korzystaj

ą

cych z maj

ą

tku przedsi

ę

wzi

ę

cia zrealizowanego w PPP.

Pierwszy z wariantów odnosi si

ę

przede wszystkim do przedsi

ę

wzi

ęć

o niskiej

rentowno

ś

ci, w których nie ma mo

ż

liwo

ś

ci samofinansowania si

ę

inwestycji realizowanej

w PPP. Dotyczy to w szczególno

ś

ci realizacji projektów budowy dróg, z których

korzystanie jest nieodpłatne, projektów infrastruktury społecznej (szkoły lub domy
kultury). Drugi wariant odnosi si

ę

do projektów, w których przykładowo podmiot publiczny

gwarantuje podmiotowi prywatnemu minimaln

ą

stop

ę

zwrotu z inwestycji. W obydwu

przypadkach opłata za dost

ę

pno

ść

ma charakter pieni

ęż

ny. Opłata za dost

ę

pno

ść

jest

uiszczana partnerowi prywatnemu po udost

ę

pnieniu

ś

rodka maj

ą

tkowego do

eksploatacji. Ustawa o PPP pozostawia jednak rozstrzygni

ę

ciu stron terminy i sposób

uiszczenia przez podmiot publiczny opłaty za dost

ę

pno

ść

.

2.2

Istota opłaty za dost

ę

pno

ść

Powszechnie stosowana definicja tego poj

ę

cia mówi,

ż

e opłata za dost

ę

pno

ść

polega na

wypłacie przez podmiot publiczny na rzecz partnera prywatnego kwoty stanowi

ą

cej

ekwiwalent wkładu partnera prywatnego w realizacj

ę

okre

ś

lonego wspólnego

przedsi

ę

wzi

ę

cia publiczno-prywatnego. Zastosowanie wynagrodzenia w tej formie

dotyczy z reguły projektów, w których nie jest mo

ż

liwe lub jest nader utrudnione

okre

ś

lenie wynagrodzenia partnera prywatnego w formie opłaty od u

ż

ytkowników

przedmiotu partnerstwa albo gdy takie opłaty s

ą

niewystarczaj

ą

ce do pokrycia wydatków

zwi

ą

zanych z danym projektem, w tym kosztów projektów oraz zysku partnera

prywatnego.

Analiza wskazanych w niniejszym raporcie przepisów prawa oraz analiza rozwi

ą

za

ń

przyj

ę

tych w analizowanych na Pa

ń

stwa zlecenie projektach pozwala na stwierdzenie,

ż

e

opłata za dost

ę

pno

ść

ma wsz

ę

dzie tam charakter opłaty jednolitej, której poszczególne

składniki stanowi

ą

tylko elementy kalkulacyjne dla okre

ś

lenia wysoko

ś

ci jednolitej opłaty

za dost

ę

pno

ść

, której pobieranie znajduje uzasadnienie na gruncie Ustawy o PPP.

Oznacza to,

ż

e poszczególne komponenty opłaty za dost

ę

pno

ść

z tytułu tej samej

umowy o PPP stanowi

ą

jednolite wynagrodzenie partnera prywatnego, pomimo,

ż

e mog

ą

- 10 -

one zosta

ć

zaklasyfikowane do ró

ż

nych kategorii wydatków w bud

ż

ecie podmiotu

publicznego uczestnicz

ą

cego w danym projekcie.

2.3

Wysoko

ść

opłaty za dost

ę

pno

ść

Wysoko

ść

opłaty powinna by

ć

ustalona przez strony w umowie o PPP. Ustawa o PPP

zawiera w tym zakresie jedynie ogólne wytyczne - stosownie do tre

ś

ci art. 7 ust. 2

powoływanej ustawy, wynagrodzenie strony prywatnej zale

ż

y przede wszystkim od

rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dost

ę

pno

ś

ci przedmiotu PPP. Bior

ą

c

powy

ż

sze pod uwag

ę

, wynagrodzenie w tej formie powinno obejmowa

ć

przede

wszystkim zapłat

ę

za wykonane roboty budowlane zwi

ą

zane z budow

ą

lub przebudow

ą

składnika maj

ą

tkowego, jak równie

ż

opłaty za zarz

ą

dzanie i utrzymanie składnika

maj

ą

tkowego w okre

ś

lonym standardzie. Opłata za dost

ę

pno

ść

powinna pokrywa

ć

koszty

poniesione przez partnera prywatnego w zwi

ą

zku z realizacj

ą

przedsi

ę

wzi

ę

cia (w tym

koszty zaci

ą

gni

ę

tych kredytów) oraz ustalone w umowie o PPP zyski strony prywatnej.

Nale

ż

y pami

ę

ta

ć

,

ż

e opłata za dost

ę

pno

ść

powinna by

ć

ś

wiadczeniem ekwiwalentnym do

przewidzianych w umowie zada

ń

i obowi

ą

zków partnera prywatnego oraz do

ponoszonego przez niego ryzyka. Jednocze

ś

nie, umowa o PPP powinna przewidywa

ć

w

przypadku, gdy partner prywatny zaniedbuje ustalone zobowi

ą

zania zawarte w umowie o

PPP kary pieni

ęż

ne, pomniejszaj

ą

ce wysoko

ść

opłaty za dost

ę

pno

ść

. Kary s

ą

zwykle

liczone jako okre

ś

lony procent rocznego wynagrodzenia. Nale

ż

y pami

ę

ta

ć

,

ż

e wysoko

ść

kar umownych obci

ąż

aj

ą

cych partnera prywatnego ma istotne znaczenie z punktu

widzenia alokacji ryzyka. Z tego wzgl

ę

du powinny mie

ć

one znacz

ą

cy wpływ na

przychody/zysk partnera i nie mog

ą

mie

ć

wymiaru jedynie czysto symbolicznego. W

przypadku, gdy składnik maj

ą

tkowy nie b

ę

dzie dost

ę

pny przez istotny okres, oczekuje

si

ę

,

ż

e płatno

ś

ci uiszczane przez sektor za ten okres zostan

ą

obni

ż

one do zera.

Konsekwentnie, je

ś

li partner jest w stanie

ś

wiadczy

ć

usługi na warunkach okre

ś

lonych w

kontrakcie po ni

ż

szych kosztach ni

ż

przewidziano, powinien mie

ć

prawo do zatrzymania

wi

ę

kszo

ś

ci lub cało

ś

ci przyszłego zysku.

- 11 -

3.

R

OZDZIAŁ

III

–

I

NTERPRETACJA PRAWNA I FINANSOWA WRAZ ZE WSKAZANIEM ARGUMENTÓW

PRZEMAWIAJ

Ą

CYCH ZA I PRZECIW OKRE

Ś

LONYM SPOSOBOM KLASYFIKACJI OPŁATY ZA

DOST

Ę

PNO

ŚĆ

Na wst

ę

pie nale

ż

y podkre

ś

li

ć

,

ż

e klasyfikacja opłaty za dost

ę

pno

ść

w tym opracowaniu

dotyczy dwóch w istocie odr

ę

bnych od siebie kwestii – wpływu transakcji PPP na dług

publiczny oraz kwalifikacji wydatków z tych transakcji jako operacyjnych lub
maj

ą

tkowych, co determinuje deficyt operacyjny bud

ż

etu jednostki samorz

ą

du

terytorialnego.

3.1

Wpływ transakcji PPP na dług publiczny

3.1.1 Art. 72 Ustawy o FP i Rozporz

ą

dzenie w sprawie Klasyfikacji

W artykule 72 Ustawy o FP zostały wyliczone w sposób enumeratywny tytuły
zobowi

ą

za

ń

sektora finansów publicznych, tworz

ą

cych pa

ń

stwowy dług

publiczny. Zgodnie z powoływanym przepisem s

ą

to zobowi

ą

zania z tytułów (1)

wyemitowanych papierów warto

ś

ciowych opiewaj

ą

cych na wierzytelno

ś

ci

pieni

ęż

ne, (2) zaci

ą

gni

ę

tych kredytów i po

ż

yczek, (3) przyj

ę

tych depozytów oraz

(4) wymagalnych zobowi

ą

za

ń

wynikaj

ą

cych z odr

ę

bnych ustaw oraz

prawomocnych orzecze

ń

s

ą

dów lub ostatecznych decyzji administracyjnych oraz

uznanych za bezsporne przez wła

ś

ciw

ą

jednostk

ę

sektora finansów publicznych

b

ę

d

ą

c

ą

dłu

ż

nikiem. W oparciu o delegacj

ę

zawart

ą

w art. 72 ust. 2 Ustawy o FP

zostało wydane Rozporz

ą

dzenie w sprawie Klasyfikacji, zgodnie z którym do

tytułów dłu

ż

nych zaliczanych do pa

ń

stwowego długu publicznego w kategorii

kredytów i po

ż

yczek stanowi

ą

cych tytuły dłu

ż

ne zaliczane do pa

ń

stwowego długu

publicznego powinny by

ć

uwzgl

ę

dniane równie

ż

"umowy o partnerstwie

publiczno-prywatnym, które maj

ą

wpływ na poziom długu publicznego”.

Powy

ż

sze sformułowanie mo

ż

e budzi

ć

wiele w

ą

tpliwo

ś

ci praktycznych, gdy

ż

powoływane rozporz

ą

dzenie nie wskazuje jasnych kryteriów, które pozwoliłby

ustali

ć

, czy dana umowa ma wpływ na poziom długu publicznego. Takich

w

ą

tpliwo

ś

ci interpretacyjnych co do klasyfikacji zobowi

ą

za

ń

z umów o PPP nie

było na gruncie obowi

ą

zuj

ą

cego do ko

ń

ca 2010 r. Dawnego Rozporz

ą

dzenia MF

w sprawie Klasyfikacji. W poprzednim stanie prawnym zobowi

ą

zania wynikaj

ą

ce

z umowy o PPP zaliczane były do długu publicznego wył

ą

cznie w przypadku, gdy

były ju

ż

wymagalne oraz wynikały z prawomocnych orzecze

ń

s

ą

dów albo były ju

ż

wymagalne i zostały uznane za bezsporne przez jednostk

ę

sektora finansów

publicznych b

ę

d

ą

c

ą

dłu

ż

nikiem z tytułu umowy o PPP. Bior

ą

c pod uwag

ę

, i

ż

udział wymagalnych zobowi

ą

za

ń

ogółem w Polsce stanowił znikom

ą

cz

ęść

długu

publicznego (poni

ż

ej 0,5% na koniec 2009 r.), to udział zobowi

ą

za

ń

z umów PPP

w długu publicznym miał równie

ż

charakter marginalny.

3.1.2 Rozporz

ą

dzenie w sprawie Sprawozdawczo

ś

ci

W obowi

ą

zuj

ą

cym stanie prawnym, ustawodawca podejmuje si

ę

próby

wyja

ś

nienia kwestii zaliczania wydatków zwi

ą

zanych z aktywami z umów o PPP

do długu JST w Rozporz

ą

dzeniu w sprawie Sprawozdawczo

ś

ci, w którym odsyła

do postanowie

ń

Decyzji EUROSTAT. Takie odwołanie mo

ż

e budzi

ć

problemy

natury proceduralnej, z uwagi na w

ą

tpliwo

ś

ci co do prawidłowej implementacji

tej

ż

e decyzji na grunt prawa krajowego. Implementacja ta nast

ą

piła w

rozporz

ą

dzeniu dotycz

ą

cym sprawozdawczo

ś

ci bud

ż

etowej (paragraf 2 pkt 3

zał

ą

cznika 41 do Rozporz

ą

dzenia MF w sprawie Sprawozdawczo

ś

ci), a nie w

rozporz

ą

dzeniu okre

ś

laj

ą

cym tytuły dłu

ż

ne maj

ą

ce wpływ na dług publiczny, co

niew

ą

tpliwie stanowi uchybienie regułom prawidłowej legislacji. Ponadto, istotnym

zaniedbaniem czy niedopatrzeniem jest brak jak dotychczas wskazania miejsca
publikacji Decyzji EUROSTAT oraz urz

ę

dowego tłumaczenia na j

ę

zyk polski.

- 12 -

Wdra

ż

aj

ą

ce Decyzj

ę

EUROSTAT rozporz

ą

dzenie mówi: "Sposób zaliczania

zobowi

ą

za

ń

z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego do długu sektora

finansów publicznych okre

ś

la decyzja EUROSTAT nr 18/204 z dnia 11 lutego

2004 r. Aktywa z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego nie s

ą

zgodnie z

decyzj

ą

EUROSTAT nr 18/204 z dnia 11 lutego 2004 r. zaliczane do długu

sektora finansów publicznych, je

ż

eli partner prywatny przejmie na siebie "ryzyko

zwi

ą

zane z budow

ą

" oraz co najmniej jedno z nast

ę

puj

ą

cych ryzyk "ryzyko

popytu" i "ryzyko dost

ę

pno

ś

ci"".

Zgodnie z powy

ż

szymi regulacjami poziom deficytu i długu publicznego zale

ż

e

ć

b

ę

dzie od tego, czy aktywa zaanga

ż

owane we współprac

ę

podmiotu prywatnego

i publicznego w ramach transakcji PPP zostan

ą

uznane za aktywa sektora

publicznego czy prywatnego. Aktywa te powinny by

ć

klasyfikowane jako aktywa

nienale

żą

ce do sektora publicznego (czyli nieodzwierciedlone w bilansie tego

sektora), je

ś

li s

ą

spełnione dwa warunki: (1) warunek pierwszy: partner prywatny

ponosi ryzyko budowy oraz (2) warunek drugi: partner prywatny ponosi
jednocze

ś

nie jedno z dwóch ryzyk: ryzyko dost

ę

pno

ś

ci lub ryzyko popytu. A

contrario, je

ś

li ryzyko budowlane jest ponoszone przez podmiot publiczny lub je

ś

li

jest to jedyny rodzaj ryzyka ponoszonego przez partnera prywatnego, to aktywa
zaanga

ż

owane w PPP powinny by

ć

klasyfikowane jako aktywa sektora

publicznego, w konsekwencji czego wydatki zwi

ą

zane z tworzeniem tych

aktywów b

ę

d

ą

ujemnie wpływa

ć

na sytuacj

ę

finansow

ą

sektora publicznego.

3.1.3 Rozkład ryzyk

Z powy

ż

szego wynika, i

ż

według Eurostat, o zaliczeniu zobowi

ą

za

ń

z transakcji

PPP do długu publicznego decyduj

ą

trzy kategorie ryzyka: ryzyko budowlane,

ryzyko dost

ę

pno

ś

ci oraz ryzyko popytu. Nale

ż

y zaznaczy

ć

,

ż

e natura

poszczególnych rodzajów ryzyk zwi

ą

zana jest z typem sektora, w którym dana

inwestycja jest realizowana. W rozumieniu Eurostat nie jest przy tym konieczne,
aby cały zakres odno

ś

nego ryzyka przesuni

ę

ty był na dan

ą

stron

ę

partnerstwa -

nale

ż

y przyj

ąć

,

ż

e dane ryzyko ponosi ta ze stron, na któr

ą

przypada jego

wi

ę

ksza cz

ęść

.

W ocenie Eurostatu kluczowym kryterium jest mo

ż

liwo

ść

zastosowania przez

podmiot publiczny kar w przypadkach, gdy partner prywatny nienale

ż

ycie

wykonuje swoje zobowi

ą

zania wynikaj

ą

ce z umowy o PPP. Stosowanie kar

powinno przede wszystkim odbywa

ć

si

ę

automatycznie (tj. powinno by

ć

wyra

ź

nie

okre

ś

lone w kontrakcie), kary powinny mie

ć

znacz

ą

cy wpływ na przychody/zysk

partnera, dlatego te

ż

nie mog

ą

mie

ć

wymiaru jedynie czysto symbolicznego.

Ryzyko budowy obejmuje zdarzenia zwi

ą

zane ze statusem przedmiotowego

ś

rodka materialnego w momencie rozpocz

ę

cia

ś

wiadczenia usług. W praktyce

dotyczy ono zdarze

ń

zwi

ą

zanych z opó

ź

nion

ą

dostaw

ą

, nieprzestrzeganiem

okre

ś

lonych standardów, znacz

ą

cymi kosztami dodatkowymi, kwestiami

prawnymi i zwi

ą

zanymi ze

ś

rodowiskiem naturalnym, wadami technicznymi oraz

negatywnymi skutkami zewn

ę

trznymi. Podmiot publiczny ponosi ryzyko

budowlane zawsze w sytuacji, gdy zobowi

ą

zuje si

ę

do realizowania

systematycznych opłat na rzecz partnera prywatnego niezale

ż

nie od stanu

składnika maj

ą

tkowego, poziomu czy zaawansowania jego budowy, przebudowy,

modernizacji czy rewitalizacji. Istotn

ą

kwesti

ą

w zakresie ryzyka budowy jest – co

podkre

ś

la Eurostat – oszacowanie ryzyka poprzez kwot

ę

, któr

ą

ka

ż

dy partner

byłby zobligowany zapłaci

ć

, gdyby wyst

ą

piła konkretna wada (lub brak).

Oznacza to,

ż

e strony musz

ą

dokona

ć

swoistej wyceny ryzyk, na której podstawie

b

ę

dzie mo

ż

liwe stwierdzenia, czy dana strona ponosi wi

ę

ksz

ą

cz

ęść

ryzyka

budowy.

- 13 -

Ryzyko dost

ę

pno

ś

ci obejmuje przypadki, w których w trakcie u

ż

ytkowania

aktywa partner został wezwany do poniesienia odpowiedzialno

ś

ci w zwi

ą

zku z

nienale

ż

ytym zarz

ą

dzaniem, skutkuj

ą

cym ni

ż

szym wolumenem usług w

porównaniu z uzgodnionym w umowie o PPP lub niespełnieniem okre

ś

lonych w

umowie standardów jako

ś

ci

ś

wiadczonych usług. Podmiot publiczny b

ę

dzie

ponosił ryzyko dost

ę

pno

ś

ci, gdy b

ę

dzie zobowi

ą

zany do dokonywania płatno

ś

ci

na rzecz partnera prywatnego równie

ż

w sytuacji zawinionego przez partnera

prywatnego braku dost

ę

pu do usług b

ą

d

ź

obni

ż

onej dost

ę

pno

ś

ci.

Ryzyko popytu obejmuje zmienno

ść

popytu (popyt wi

ę

kszy lub mniejszy ni

ż

przewidywano w momencie zawierania umowy), niezale

ż

nie od działa

ń

partnera

prywatnego. Dotyczy ono sytuacji, gdy jest on zobowi

ą

zany do dokonywania

płatno

ś

ci na poziomie okre

ś

lonym w umowie o PPP, niezale

ż

nie od

rzeczywistego popytu zgłoszonego przez u

ż

ytkowników. Nale

ż

y podkre

ś

li

ć

,

ż

e w

przypadku wynagrodzenia w formie opłaty za dost

ę

pno

ść

, to z reguły podmiot

publiczny ponosi ten rodzaj ryzyka.

W przypadkach, gdy analiza ryzyka oparta na powy

ż

ej powołanych kryteriach nie

prowadzi do jednoznacznych konkluzji, Eurostat zaleca stosowanie
dodatkowych kryteriów, w szczególno

ś

ci znaczenia statusu partnera

prywatnego,

ś

rodków finansowych zapewnianych przez podmiot publiczny,

zakresu gwarancji rz

ą

dowych oraz statusu własno

ś

ciowego aktywów po

zako

ń

czeniu realizacji PPP. Przykładowo, Je

ś

li aktywa zwi

ą

zane z realizacj

ą

umowy PPP, których warto

ść

ekonomiczna w czasie trwania umowy spadła

jedynie w niewielkim stopniu pozostaj

ą

własno

ś

ci

ą

partnera prywatnego, to

aktywa te nie powinny klasyfikowane jako nale

żą

ce do sektora publicznego,

nawet je

ś

li umowa PPP przewiduje prawo podmiotu publicznego do zakupu tych

aktywów za cen

ę

odpowiadaj

ą

c

ą

ich bie

żą

cej warto

ś

ci rynkowej.

W naszej ocenie, przy transakcjach PPP z jednej strony nale

ż

y d

ąż

y

ć

do tego, by

dany rodzaj ryzyka został przeniesiony na t

ę

stron

ę

umowy, która jest lepiej

przygotowana do zarz

ą

dzania tego typu ryzykiem, a z drugiej nale

ż

y mie

ć

na

uwadze,

ż

e rozkład ryzyka decyduje o zaliczeniu zobowi

ą

za

ń

z danej umowy o

PPP do długu JST. Całkowite przeniesienie ryzyka na stron

ę

prywatn

ą

, bez

zastosowania mechanizmów wspieraj

ą

cych, mo

ż

e przyczyni

ć

si

ę

do braku

skuteczno

ś

ci odno

ś

nych zapisów umownych, a w rezultacie - do niepowodzenia

całego przedsi

ę

wzi

ę

cia PPP. Ponadto, zwracamy uwag

ę

,

ż

e musi istnie

ć

równowaga mi

ę

dzy poziomem ryzyka ponoszonym przez partnera prywatnego a

przysługuj

ą

cym mu wynagrodzeniem w formie opłaty za dost

ę

pno

ść

.

Podsumowuj

ą

c, nale

ż

y wskaza

ć

,

ż

e Decyzja Eurostat wykazuje wysoki poziom

ogólno

ś

ci uj

ę

tych w niej zalece

ń

odno

ś

nie zaliczenia PPP do długu publicznego.

W jej

ś

wietle decyduj

ą

cym czynnikiem klasyfikacji aktywów wykorzystywanych w

PPP jest wła

ś

ciwa alokacja ryzyk pomi

ę

dzy strony zaanga

ż

owane w projekt

PPP. Odpowiedni balans pomi

ę

dzy ryzykiem ponoszonym przez podmiot

publiczny a ryzykiem partnera prywatnego jest spraw

ą

kluczow

ą

, a zarazem

przysparzaj

ą

c

ą

najwi

ę

cej trudno

ś

ci przy konstruowaniu umów o PPP. W naszej

opinii z indywidualn

ą

alokacj

ą

ryzyka dla ka

ż

dego projektu winno i

ść

oszacowanie lub wycena ryzyk w ten sposób, aby w okre

ś

lonej jednostce

warto

ś

ci mo

ż

liwe było wykazanie, czy wi

ę

kszo

ść

ryzyk jest po stronie

publicznej czy prywatnej. Z powy

ż

ej wskazanych wzgl

ę

dów, jak równie

ż

z

uwagi na specyfik

ę

konkretnych projektów i zwi

ą

zanych z nimi ryzyk stworzenie

uniwersalnego schematu ujmowania PPP w bilansie mo

ż

e okaza

ć

si

ę

niezwykle

utrudnione.

- 14 -

W tym miejscu pragniemy jednocze

ś

nie podkre

ś

li

ć

,

ż

e na uj

ę

cie danego aktywa

w bilansie JST zgodnie z zaleceniami Eurostat nie ma wpływu klasyfikacja
wydatków zwi

ą

zanych z PPP na wydatki bie

żą

ce i wydatki maj

ą

tkowe.

3.2

Wpływ wydatków stanowi

ą

cych opłat

ę

za dost

ę

pno

ść

na nadwy

ż

k

ę

operacyjn

ą

JST

3.2.1 Art. 243 Ustawy o FP – Nowy wska

ź

nik zadłu

ż

enia JST

W

ś

wietle nowej Ustawy o FP od 2014 r. dług JST liczony b

ę

dzie według

algorytmu z art. 243 Ustawy o FP, w ramach którego istotnym czynnikiem
determinuj

ą

cym wska

ź

nik zadłu

ż

enia b

ę

dzie kategoria "wydatków bie

żą

cych".

JST nie b

ę

dzie mogła uchwali

ć

bud

ż

etu, którego realizacja spowoduje,

ż

e w roku

bud

ż

etowym oraz w ka

ż

dym roku nast

ę

puj

ą

cym po roku bud

ż

etowym relacja

ł

ą

cznej kwoty przypadaj

ą

cych w danym roku bud

ż

etowym (1) spłat rat kredytów i

po

ż

yczek wraz z nale

ż

nymi w danym roku odsetkami od kredytów i po

ż

yczek; (2)

wykupów papierów warto

ś

ciowych emitowanych na cele okre

ś

lone w art. 89 ust.

1 pkt 2-4 oraz art. 90 Ustawy o FP wraz z nale

ż

nymi odsetkami i dyskontem od

papierów warto

ś

ciowych emitowanych na cele okre

ś

lone w art. 89 ust. 1 i art. 90

Ustawy o FP oraz (3) potencjalnych spłat kwot wynikaj

ą

cych z udzielonych

por

ę

cze

ń

oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem bud

ż

etu przekroczy

ś

redni

ą

arytmetyczn

ą

z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów

bie

żą

cych powi

ę

kszonych o dochody ze sprzeda

ż

y maj

ą

tku oraz pomniejszonych

o wydatki bie

żą

ce, do dochodów ogółem bud

ż

etu. Oznacza to,

ż

e od 2014 r.

ś

rednia relacja nadwy

ż

ki operacyjnej powi

ę

kszonej o dochody z maj

ą

tku do

dochodów ogółem z trzech lat poprzedzaj

ą

cych rok bud

ż

etowy stanowi

ć

b

ę

dzie

górne ograniczenie relacji obsługi zadłu

ż

enia do dochodów ogółem.

Zastosowanie indywidualnego wska

ź

nika zadłu

ż

enia dla ka

ż

dej JST, opartego o

wysoko

ść

nadwy

ż

ki operacyjnej, spowoduje konieczno

ść

ograniczenia absorpcji

zadłu

ż

enia lub te

ż

jego rozło

ż

enie na dłu

ż

szy okres.

Z punktu widzenia transakcji PPP szczególnie istotnego znaczenia od 2014 r.
nabierze kategoria nadwy

ż

ki operacyjnej. Im mniejsza b

ę

dzie nadwy

ż

ka

operacyjna w ostatnich trzech latach poprzedzaj

ą

cych rok bud

ż

etowy, tym

mniejszy b

ę

dzie limit długu JST. O wpływie wydatków wynikaj

ą

cych z umowy o

PPP na limit zadłu

ż

enia JST decydowa

ć

b

ę

dzie ich charakter: wydatki maj

ą

tkowe

wynikaj

ą

ce z umowy o PPP b

ę

d

ą

dla limitu zadłu

ż

enia neutralne, natomiast

wydatki bie

żą

ce wpływa

ć

b

ę

d

ą

na ten limit.

3.2.2 Art. 236 Ustawy o FP – Podział wydatków na maj

ą

tkowe i bie

żą

ce

Definicja wydatków maj

ą

tkowych i wydatków bie

żą

cych została zawarta w art.

236 Ustawy o FP. W

ś

wietle art. 236 ust. 1 powołanej ustawy wydatki maj

ą

tkowe

JST stanowi

ą

wydatki na:

(a)

inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z
udziałem

ś

rodków UE, pomocy pa

ń

stw EFTA oraz innych bezzwrotnych

ś

rodków zagranicznych w cz

ęś

ci zwi

ą

zanej z realizacj

ą

zada

ń

JST,

(b)

zakup i obj

ę

cie akcji i udziałów,

(c)

wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Wyja

ś

nienia poj

ę

cia wydatków maj

ą

tkowych dokonał po

ś

rednio równie

ż

MF w

Rozporz

ą

dzeniu

w

sprawie

Szczegółowej

Klasyfikacji

Bud

ż

etowej,

wskazuj

ą

c w Zał

ą

czniku nr 4 powołanego rozporz

ą

dzenia,

ż

e do wydatków

maj

ą

tkowych zalicza si

ę

m.in.:

- 15 -

(d)

wydatki inwestycyjne jednostek bud

ż

etowych;

(e)

wydatki inwestycyjne pozostałych jednostek;

(f)

wpłaty jednostek na pa

ń

stwowy fundusz celowy na finansowanie lub

dofinansowanie zada

ń

inwestycyjnych;

(g)

dotacje celowe w ramach programów finansowanych z udziałem

ś

rodków

europejskich oraz

ś

rodków z udziałem

ś

rodków UE, pomocy pa

ń

stw

EFTA oraz innych bezzwrotnych

ś

rodków zagranicznych lub płatno

ś

ci w

ramach bud

ż

etu

ś

rodków europejskich;

(h)

dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji
inwestycji

i

zakupów

inwestycyjnych

samorz

ą

dowych

zakładów

bud

ż

etowych;

(i)

dotacje celowe na pomoc finansow

ą

udzielan

ą

mi

ę

dzy jednostkami

samorz

ą

du

terytorialnego

na

dofinansowanie

własnych

zada

ń

inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych;

(j)

dotacje celowe przekazywane innym JST na inwestycje i zakupy
inwestycyjne realizowane nad podstawie porozumie

ń

(umów).

Powy

ż

sze wyliczenie prowadzi do konstatacji,

ż

e w

ś

wietle systemu klasyfikacji

bud

ż

etowej do wydatków na inwestycje zalicza si

ę

w szczególno

ś

ci wydatki

inwestycyjne jednostek bud

ż

etowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub

dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych. Do
kategorii wydatków bie

żą

cych zalicza si

ę

natomiast a contrario wszelkie wydatki,

które nie stanowi

ą

wydatków maj

ą

tkowych.

3.2.3 Ustawa o Rachunkowo

ś

ci

Kluczowe znaczenie dla okre

ś

lenia poj

ę

cia "wydatek maj

ą

tkowy", w kontek

ś

cie

wydatków na inwestycje, ma definicja poj

ę

cia "inwestycja". Nale

ż

y zwróci

ć

uwag

ę

na fakt, i

ż

w celu interpretacji tego poj

ę

cia nie nale

ż

y si

ę

odnosi

ć

do definicji

inwestycji zawartej w Ustawie o Rachunkowo

ś

ci, która definiuje je w nast

ę

puj

ą

cy

sposób: „aktywa posiadane przez jednostk

ę

w celu osi

ą

gni

ę

cia korzy

ś

ci

ekonomicznych wynikaj

ą

cych z przyrostu warto

ś

ci tych aktywów, uzyskania

przychodów w formie odsetek, dywidend (udziałów w zyskach) lub innych
po

ż

ytków w tym równie

ż

z transakcji handlowej a w szczególno

ś

ci aktywa

finansowe oraz te nieruchomo

ś

ci i warto

ś

ci niematerialne i prawne, które nie s

ą

u

ż

ytkowane przez jednostk

ę

, lecz s

ą

posiadane przez ni

ą

w celu osi

ą

gni

ę

cia tych

korzy

ś

ci”. Definicja ta bowiem nie obejmuje maj

ą

tku trwałego posiadanego przez

jednostk

ę

i u

ż

ytkowanego przez jednostk

ę

. Nale

ż

y zatem posłu

ż

y

ć

si

ę

definicj

ą

"

ś

rodków trwałych w budowie" w rozumieniu Ustawy o Rachunkowo

ś

ci,

bowiem w sektorze finansów publicznych przyj

ę

ta jest interpretacja

okre

ś

lenia inwestycji jako działa

ń

zmierzaj

ą

cych do uzyskania nowych

ś

rodków trwałych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 16 powoływanej ustawy s

ą

to

ś

rodki trwałe w okresie ich budowy, monta

ż

u lub ulepszenia ju

ż

istniej

ą

cego

ś

rodka trwałego, które s

ą

zaliczane do aktywów trwałych. Na podstawie

powy

ż

szej definicji do wydatków maj

ą

tkowych powinny zosta

ć

w

szczególno

ś

ci zaliczone wydatki zwi

ą

zane z:

(a)

przygotowaniem dokumentacji projektowej budowy,

(b)

przygotowaniem gruntu pod budow

ę

,

(c)

nabyciem gruntu oraz opłatami za jego nabycie,

- 16 -

(d)

zakupem maszyn i urz

ą

dze

ń

oraz ich monta

ż

em,

(e)

napraw

ą

maszyn i urz

ą

dze

ń

przed przekazaniem

ś

rodka trwałego do

u

ż

ywania,

(f)

nadzorem budowlanym,

(g)

robotami budowlanymi,

(h)

przebudow

ą

, rozbudow

ą

, rekonstrukcj

ą

, adaptacj

ą

i modernizacj

ą

istniej

ą

cego

ś

rodka trwałego, które powoduj

ą

wzrost warto

ś

ci u

ż

ytkowej

danego

ś

rodka trwałego,

(i)

odsetkami naliczonymi metod

ą

zamortyzowanego kosztu za czas trwania

budowy od po

ż

yczek i kredytów,

(j)

ró

ż

nicami kursowymi zwi

ą

zanymi z obsług

ą

zobowi

ą

za

ń

zaci

ą

gni

ę

tych w

celu

finansowania inwestycji,

w

tym

równie

ż

od

zobowi

ą

za

ń

inwestycyjnych,

(k)

niepodlegaj

ą

cym odliczeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem

akcyzowym.

Bior

ą

c pod uwag

ę

powy

ż

sze, jako wydatki maj

ą

tkowe JST nale

ż

y w

szczególno

ś

ci wymieni

ć

wydatki na budow

ę

lub istotn

ą

zmian

ę

ś

rodka

trwałego sektora finansów publicznych, w tym obiektów infrastruktury
społecznej (do tej kategorii zaliczymy w szczególno

ś

ci szkoły, domy kultury,

szpitale, domy opieki społecznej, przychodnie, budynki s

ą

dowe, budynki urz

ę

dów

pa

ń

stwowych i samorz

ą

dowych, obiekty wi

ę

ziennictwa) oraz obiektów

infrastruktury technicznej (tutaj drogi, wodoci

ą

gi, kanalizacja, oczyszczanie

ś

cieków, obiekty gospodarki odpadami, tabory komunikacji miejskiej),

realizowanych w formule PPP.

Zgodnie z Rozporz

ą

dzeniem w Sprawie Stosowania MSR jak równie

ż

regulacjami ustawy o rachunkowo

ś

ci, niektóre podmioty prywatne mog

ą

stosowa

ć

do celów sprowadzania statutowych sprawozda

ń

finansowych

Mi

ę

dzynarodowe Standardy Sprawozdawczo

ś

ci Finansowej, a w przypadku

wyboru partnera prywatnego maj

ą

cego siedzib

ę

poza granicami Rzeczypospolitej

Polskiej inne zasady rachunkowo

ś

ci. Przy okre

ś

laniu jakie elementy składowe

opłaty za dost

ę

pno

ść

odpowiadaj

ą

definicji wydatku maj

ą

tkowego, a wi

ę

c mog

ą

by

ć

traktowane jako koszt nabycia

ś

rodka trwałego JST powinny kierowa

ć

si

ę

wytycznymi Ustawy o Rachunkowo

ś

ci, nawet je

ż

eli partner prywatny stosuje

odmienne zasady rachunkowo

ś

ci.

3.2.4 CAPEX i OPEX

Opłata za dost

ę

pno

ść

– ze wzgl

ę

du na specyfik

ę

przedsi

ę

wzi

ę

cia PPP –

obejmuje zarówno zapłat

ę

za wykonanie robót budowlanych zwi

ą

zanych z

budow

ą

lub przebudow

ą

składnika maj

ą

tkowego, jak równie

ż

zapłat

ę

za bie

żą

ce

utrzymanie i zarz

ą

dzanie nim. Jak wskazali

ś

my w Punkcie 4.1, płatno

ś

ci, do

których zobowi

ą

zany jest podmiot publiczny składaj

ą

si

ę

na jednolite

wynagrodzenie partnera prywatnego stanowi

ą

ce opłat

ę

za dost

ę

pno

ść

.

Poszczególne składniki opłaty za dost

ę

pno

ść

mog

ą

by

ć

jednak klasyfikowane do

ró

ż

nych kategorii wydatków JST. Wył

ą

cznie wydatki zwi

ą

zane z budow

ą

nowego

lub istotn

ą

zmian

ą

istniej

ą

cego składnika maj

ą

tkowego w ramach umowy o PPP

spełniaj

ą

kryterium zakwalifikowania ich do wydatków maj

ą

tkowych. Wydatki

zwi

ą

zane z budow

ą

(w przyj

ę

tym powszechnie skrócie: CAPEX; od

ang. capital

- 17 -

expenditures

) stanowi

ą

ekwiwalent za wytworzone na rzecz podmiotu

publicznego

ś

rodki trwałe, w szczególno

ś

ci: drogi, szpitale, szkoły, mieszkania

komunalne, a tak

ż

e inne obiekty u

ż

yteczno

ś

ci publicznej. Wydatki zwi

ą

zane z

bie

żą

cym utrzymaniem i eksploatacj

ą

składnika maj

ą

tkowego (w przyj

ę

tym

powszechnie skrócie: OPEX; od ang. operating

expenditures

) stanowi

ą

natomiast

swego rodzaju pochodn

ą

budowy lub istotnej zmiany składnika maj

ą

tkowego

JST. Oznacza to,

ż

e realizacja inwestycji samorz

ą

dowej poci

ą

ga za sob

ą

konieczno

ść

ponoszenia wydatków zwi

ą

zanych z utrzymaniem w odpowiednim

standardzie obiektów u

ż

yteczno

ś

ci publicznej oddanych w wyniku zako

ń

czenia

procesu inwestycyjnego. Wydatki te stanowi

ą

w istocie ekwiwalent za

utrzymywanie okre

ś

lonych w umowie o PPP wska

ź

ników jako

ś

ci usług i z

tego wzgl

ę

du powinny zosta

ć

sklasyfikowane jako wydatki bie

żą

ce.

3.3

Wpływ na rachunkowo

ść

finansow

ą

3.3.1 Uwagi wst

ę

pne

Jak wspomniano w Rozdziale 1.1 (Wprowadzenie – przedmiot i zakres
interpretacji) przeprowadzona w niniejszym raporcie interpretacja finansowa
poj

ę

cia "opłata za dost

ę

pno

ść

” obejmuje nast

ę

puj

ą

ce trzy niezale

ż

ne od siebie

aspekty: wpływ na dług publiczny zawieranych umów PPP i wynikaj

ą

cego z nich

obowi

ą

zku jednostek samorz

ą

du terytorialnego do dokonywania okre

ś

lonych

płatno

ś

ci na rzecz partnera prywatnego, klasyfikacja opłaty za dost

ę

pno

ść

do

wydatków bie

żą

cych i/ lub maj

ą

tkowych oraz nie poruszany w dotychczasowej

cz

ęś

ci raportu trzeci wymiar interpretacji finansowej jakim jest uj

ę

cie umów PPP

w ksi

ę

gach rachunkowych i skonsolidowanym bilansie jednostki samorz

ą

du

terytorialnego.

Co do zasady opisane powy

ż

ej uj

ę

cie statystyczne niekoniecznie musi by

ć

jednolite i spójne z dost

ę

pnym uj

ę

ciem ksi

ę

gowym. Przykładowo w Wielkiej

Brytanii kwalifikacja umów w sprawozdawczo

ś

ci statystycznej bud

ż

etu jest

zagadnieniem odr

ę

bnym od uj

ę

cia tych umów w sprawozdawczo

ś

ci finansowej.

Dla potrzeb statystycznych stosowane s

ą

wytyczne zawarte w Europejskim

Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 95) jak równie

ż

wytyczne Ministerstwa Finansów i Gospodarki (HM Treasury) dotycz

ą

ce

klasyfikacji aktywów w tego typu umowach. Natomiast w sprawozdawczo

ś

ci

finansowej jednostki sektora publicznego stosuj

ą

zasady rachunkowo

ś

ci oparte

na Mi

ę

dzynarodowych Standardach Sprawozdawczo

ś

ci Finansowej (IFRS) i/ lub

Mi

ę

dzynarodowe Standardy Sprawozdawczo

ś

ci Sektora Publicznego (IPSAS).

Takie dwutorowe podej

ś

cie do kwestii uj

ę

cia wpływu transakcji znajduje swoje

uzasadnienie w podstawowych zasadach rz

ą

dz

ą

cych tymi dwoma systemami

sprawozdawczo

ś

ci.

Sprawozdawczo

ść

statystyczna

nastawiona

jest

na

okre

ś

lenie deficytu bud

ż

etu i zadłu

ż

enia Pa

ń

stwa, a wi

ę

c na okre

ś

lenie

niedoborów w przepływach pieni

ęż

nych i podj

ę

tych ju

ż

zobowi

ą

za

ń

do ich

wykonania. Sprawozdawczo

ść

finansowa ma na celu rzetelne i jasne

przedstawienie sytuacji maj

ą

tkowej i finansowej oraz wyniku finansowego

jednostki sporz

ą

dzaj

ą

cej sprawozdanie. Jedn

ą

z podstawowych zasad

stosowanych w sprawozdawczo

ś

ci finansowej jest zasada memoriału, podczas

gdy z racji zada

ń

jakie stawiane s

ą

przed sprawozdawczo

ś

ci

ą

statystyczn

ą

, w

szczególno

ś

ci w kontek

ś

cie sprawozdawczo

ś

ci dotycz

ą

cej wpływów i wydatków

podstawow

ą

zasad

ą

jest zasada kasowa.

W Polsce w rachunkowo

ś

ci jednostek sektora bud

ż

etowego znalazła

zastosowanie zarówno metoda kasowa jak i memoriałowa. Anna Zysnarska w

- 18 -

ksi

ąż

ce „Rachunkowo

ść

jednostek bud

ż

etowych i gospodarki pozabud

ż

etowej"

1

ujmuje to w nast

ę

puj

ą

cy sposób: „Ewidencja ksi

ę

gowa wykonania bud

ż

etów

(dochodów i wydatków) przez poszczególnych dysponentów

ś

rodków

bud

ż

etowych oparta jest na metodzie kasowej, natomiast stan maj

ą

tku, koszty,

przychody, fundusze i wynik finansowy ujmowane s

ą

w ewidencji ksi

ę

gowej

według ogólnych zasad memoriałowych."

Zatem dodatkowo oprócz dokonania analizy przez jednostki samorz

ą

du

terytorialnego uj

ę

cia statystycznego umowy o partnerstwie publiczno –

prywatnym (zarówno pod k

ą

tem długu publicznego jak i klasyfikacji opłaty za

dost

ę

pno

ść

do wydatków bie

żą

cych lub maj

ą

tkowych) konieczne jest dokonanie

analizy uj

ę

cia umowy w ksi

ę

gach rachunkowych zgodnie z zasad

ą

memoriału na

dzie

ń

zawarcia tej umowy.

We wspomnianym wcze

ś

niej podej

ś

ciu do kwestii umów partnerstwa publiczno –

prywatnego w sprawozdawczo

ś

ci jednostek sektora publicznego w Wielkiej

Brytanii

sprawozdawczo

ść

finansowa

jest

niejako

niezale

ż

na

od

sprawozdawczo

ś

ci statystycznej. W efekcie ze wzgl

ę

du na ró

ż

ne kryteria przyj

ę

te

dla potrzeb oceny tego typu umów w obydwu uj

ę

ciach mo

ż

liwa jest sytuacja, w

której mimo, i

ż

płatno

ś

ci nie s

ą

zaliczane do długu publicznego w sprawozdaniu

finansowym jest wykazywane zobowi

ą

zanie z tego tytułu.

3.3.2 Ustawa o Rachunkowo

ś

ci i istniej

ą

ce mi

ę

dzynarodowe wytyczne

Ani Ustawa o Rachunkowo

ś

ci, ani te

ż

Rozporz

ą

dzenie MF w sprawie

Szczególnych Zasad Rachunkowo

ś

ci nie reguluj

ą

kwestii uj

ę

cia tego typu umów

przez jednostki samorz

ą

du terytorialnego. Zgodnie z art. 10 ust. 3 w sprawach

nieuregulowanych przepisami Ustawy o Rachunkowo

ś

ci jednostki mog

ą

stosowa

ć

krajowe standardy rachunkowo

ś

ci wydane przez Komitet Standardów

Rachunkowo

ś

ci, a w przypadku braku odpowiedniego standardu krajowego mog

ą

stosowa

ć

Mi

ę

dzynarodowe Standardy Sprawozdawczo

ś

ci Finansowej przyj

ę

te do

stosowania w UE. Krajowe standardy rachunkowo

ś

ci nie reguluj

ą

obecnie uj

ę

cia

tego typu zagadnie

ń

przez jednostki sektora publicznego, ani przez jednostki

sektora prywatnego. Kwestie te natomiast uregulowane s

ą

w MSSF (KIMSF 12

Umowy na usługi koncesjonowane) dla jednostek sektora prywatnego oraz w
MSRSP (MSRSP 32 Umowy na usługi koncesjonowane: koncesjodawca) dla
jednostek sektora publicznego. Obie te regulacje maj

ą

jednak do

ść

w

ą

ski obszar

zastosowania. Standard dla jednostek sektora publicznego, który został
wypracowany kilka lat po wej

ś

ciu w

ż

ycie interpretacji KIMSF 12 został

skonstruowany w taki sposób, aby podej

ś

cie jednostek sektora publicznego i

jednostek sektora prywatnego było spójne i symetryczne. Czyli, je

ż

eli z analizy

zapisów umowy oraz prawa wi

ążą

cego jednostk

ę

sektora publicznego i

prywatnego dla jednostki sektora prywatnego wynika model warto

ś

ci

niematerialnej to jednostka sektora publicznego powinna tak

ą

umow

ę

rozliczy

ć

zgodnie z modelem praw przyznanych operatorowi. Je

ż

eli natomiast z analizy

zapisów umowy oraz prawa wi

ążą

cego jednostk

ę

sektora publicznego i

prywatnego dla jednostki sektora prywatnego wynika model składnika aktywów
finansowych to jednostka sektora publicznego powinna tak

ą

umow

ę

rozliczy

ć

zgodnie z modelem zobowi

ą

za

ń

finansowych.

3.3.3 Ogólne uwagi odno

ś

nie Mi

ę

dzynarodowego Standardu Rachunkowo

ś

ci Sektora

Publicznego 32

Poni

ż

ej przedstawione zostały regulacje MSRSP 32. Zapisy KIMSF 12 nie s

ą

w

niniejszym dokumencie analizowane, gdy

ż

nie maj

ą

one zastosowania do

1

„Rachunkowo

ść

jednostek bud

ż

etowych i gospodarki pozabud

ż

etowej”, Anna Zysnarska, O

ś

rodek

Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., rok wydania 2006

- 19 -

jednostek sektora publicznego. Jednak

ż

e nale

ż

y zauwa

ż

y

ć

,

ż

e ze wzgl

ę

du na

ró

ż

nice w definicji warto

ś

ci niematerialnych zawarte w MSSF oraz warto

ś

ci

niematerialnych i prawnych zawarte w Ustawie o rachunkowo

ś

ci nie jest mo

ż

liwe

bezpo

ś

rednie

zastosowanie modelu

składnika

warto

ś

ci

niematerialnych

zawartego w KIMSF 12 przez partnera prywatnego w sprawozdawczo

ś

ci

finansowej zgodnej z Ustaw

ą

o Rachunkowo

ś

ci. Jednostki sektora publicznego

stoj

ą

przed wyzwaniem wypracowania polityki (zasad) rachunkowo

ś

ci dla potrzeb

rozliczania umów partnerstwa publiczno-prywatnego – jednym z mo

ż

liwych

rozwi

ą

za

ń

byłoby si

ę

gni

ę

cie do regulacji MSRSP poprzez odwołanie do ich

symetryczno

ś

ci z KIMSF 12, który został przyj

ę

ty do stosowania w Unii

Europejskiej, w zakresie w jakim nie stoi to w sprzeczno

ś

ci z zapisami

odpowiednio

Rozporz

ą

dzenia

MF

w

sprawie

Szczególnych

Zasad

Rachunkowo

ś

ci oraz Ustawy o Rachunkowo

ś

ci. Pomimo symetryczno

ś

ci MSRSP

32 i KIMSF 12 w przypadku modeli przewidzianych przez MSRSP 32 nie
wyst

ę

puje sprzeczno

ść

definicji jak ma to miejsce w odniesieniu do KIMSF 12 i w

zwi

ą

zku z tym mo

ż

na stosowa

ć

zapisy tego standardu przy ustalaniu zasad

(polityki) rachunkowo

ś

ci zgodnych z Ustaw

ą

o rachunkowo

ś

ci dla obu

przewidzianych w nim modeli.

3.3.4 Wytyczne odno

ś

nie ujmowania usług koncesjonowanych

(a)

Zakres stosowania standardu

MSRSP

32

zawiera

wytyczne

dotycz

ą

ce

ujmowania

przez

koncesjodawców umów na usługi koncesjonowane. Umowa na usługi
koncesjonowane w rozumieniu MSRSP 32 - poj

ę

cie nie jest to

ż

same z

definicj

ą

koncesji zawart

ą

w Podr

ę

czniku GDDI - jest specyficznym

rodzajem umowy partnerstwa publiczno-prywatnego, która obejmuje dwa
komponenty – składnik aktywów i

ś

wiadczenie usług.

(i)

Umowa na usługi koncesjonowane jest wi

ążą

cym porozumieniem

pomi

ę

dzy koncesjodawc

ą

, a koncesjobiorc

ą

, zgodnie z którym:

(1)

koncesjobiorca u

ż

ytkuje składnik aktywów przeznaczony do

ś

wiadczenia koncesjonowanych usług u

ż

yteczno

ś

ci publicznej w

imieniu podmiotu publicznego przez okre

ś

lony okres, oraz

(2)

koncesjobiorca jest wynagradzany za

ś

wiadczone usługi przez

okres, na jaki zawarta została umowa na usługi koncesjonowane.

(ii)

Koncesjodawca to jednostka, która przekazuje koncesjobiorcy
prawo do u

ż

ytkowania składnika aktywów przeznaczonego do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych.

(iii)

Koncesjobiorca to jednostka, która u

ż

ytkuje kontrolowany przez

koncesjodawc

ę

składnik aktywów przeznaczony do

ś

wiadczenia

koncesjonowanych usług u

ż

yteczno

ś

ci publicznej.

(iv)

Wi

ążą

ce porozumienie to umowa i inne uzgodnienia, które

przyznaj

ą

prawa i nakładaj

ą

obowi

ą

zki na strony, tak jakby miały

one form

ę

umowy.

(v)

Składnik

aktywów

przeznaczony

do

ś

wiadczenia

usług

koncesjonowanych to składnik aktywów u

ż

ywany do

ś

wiadczenia

usług u

ż

yteczno

ś

ci publicznej w ramach umowy na usługi

koncesjonowane, który:

- 20 -

(1)

jest

dostarczony

przez

koncesjobiorc

ę

,

który

zbudował,

skonstruował lub nabył ten składnik aktywów od strony trzeciej lub
posiadał wcze

ś

niej ten składnik aktywów, lub

(2)

jest dostarczony przez koncesjodawc

ę

, który posiadał wcze

ś

niej

ten składnik aktywów lub jest ulepszeniem istniej

ą

cego wcze

ś

niej

składnika aktywów koncesjodawcy.

Jak wy

ż

ej wspomniano MSRSP 32 wymaga zastosowania tych samych

kryteriów oceny, która ze stron transakcji powinna rozpozna

ć

składnik

aktywów co KIMSF 12. Zatem koncesjodawca powinien rozpozna

ć

składnik aktywów jako składnik aktywów przeznaczony do

ś

wiadczenia

usług koncesjonowanych je

ż

eli:

(i)

koncesjodawca kontroluje lub reguluje, jakie usługi koncesjobiorca
musi

ś

wiadczy

ć

z wykorzystaniem danej infrastruktury, na rzecz

kogo musi

ś

wiadczy

ć

te usługi oraz po jakiej cenie; oraz

(ii)

koncesjodawca kontroluje - poprzez prawo własno

ś

ci, prawo do

czerpania korzy

ś

ci lub w inny sposób - znacz

ą

c

ą

warto

ść

rezydualn

ą

infrastruktury na koniec okresu obowi

ą

zywania

umowy.

Wytyczne MSRPS 32 maj

ą

zastosowanie równie

ż

do infrastruktury

(aktywów) wykorzystywanej przez cały okres u

ż

ytkowania (pełny okres

u

ż

ytkowania aktywów) na mocy publiczno-prywatnej umowy na usługi

koncesjonowane, je

ż

eli spełnione s

ą

warunki okre

ś

lone w punkcie (a)

powy

ż

ej. Je

ż

eli spełnione s

ą

powy

ż

sze warunki lub warunek (a) dla

infrastruktury (aktywów) wykorzystywanej przez cały okres u

ż

ytkowania to

wówczas składnik aktywów dostarczony lub zbudowany przez
koncesjobiorc

ę

ujmowany jest w ksi

ę

gach koncesjodawcy. Przy

pocz

ą

tkowym uj

ę

ciu jest on ujmowany w warto

ś

ci godziwej. Istniej

ą

ce

aktywa koncesjodawcy (inne ni

ż

ulepszenia) wykorzystywane w umowie

na usługi koncesjonowane s

ą

przeklasyfikowane i wykazywane jako

aktywa przeznaczone do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych. W takim

przypadku nie ujmuje si

ę

dodatkowego składnika aktywów ani te

ż

zwi

ą

zanego z nim zobowi

ą

zania. Przeklasyfikowane składniki aktywów

przeznaczone do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych wykazuje si

ę

jako

oddzieln

ą

kategori

ę

rzeczowych aktywów trwałych lub warto

ś

ci

niematerialnych i prawnych.

W sytuacji, gdy koncesjodawca ujmuje składnik aktywów przeznaczony
do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych (nie dotyczy przeklasyfikowania)

powinien równie

ż

uj

ąć

zobowi

ą

zanie. Przy pocz

ą

tkowym uj

ę

ciu

zobowi

ą

zanie wyceniane jest w tej samej kwocie co składnik aktywów

skorygowanej o kwot

ę

jakiegokolwiek innego wynagrodzenia (np. w

gotówce) zapłaconego przez kocesjobiorc

ę

koncesjodawcy lub odwrotnie.

Od charakteru przyznanego koncesjobiorcy wynagrodzenia zale

ż

y

charakter uj

ę

tego zobowi

ą

zania. Charakter przyznanego wynagrodzenia

okre

ś

la si

ę

na podstawie warunków wi

ążą

cego porozumienia i maj

ą

cych

zastosowanie przepisów prawa. Koncesjodawca w zamian za otrzymany
składnik aktywów lub ulepszenie posiadanego składnika aktywów mo

ż

e

przyzna

ć

koncesjobiorcy wynagrodzenie b

ę

d

ą

ce jak

ą

kolwiek kombinacj

ą

:

(i)

szeregu płatno

ś

ci do koncesjobiorcy (model zobowi

ą

zania

finansowego)

- 21 -

(ii)

innej formy wynagrodzenia (model przyznanych operatorowi praw)
takiej jak:

(1)

przyznania koncesjobiorcy prawa do uzyskiwania przychodów od
podmiotów trzecich korzystaj

ą

cych ze składnika aktywów

przeznaczonego do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych, lub

(2)

przyznania koncesjobiorcy dost

ę

pu i prawa wykorzystywania na

własne potrzeby innego generuj

ą

cego przychody aktywa (np.

prywatnego skrzydła szpitala, którego pozostała cz

ęść

jest

wykorzystywana od leczenia pacjentów maj

ą

cych prawo do opieki

w publicznej słu

ż

bie zdrowia)

(b)

Model zobowi

ą

zania finansowego

Je

ż

eli koncesjodawca ma bezwarunkowy obowi

ą

zek dokonania płatno

ś

ci

gotówkowych lub przekazania innego składnika aktywów finansowych
koncesjobiorcy w zamian za zbudowanie, nabycie, skonstruowanie lub
ulepszenie składnika aktywów przeznaczonego do

ś

wiadczenia usług

koncesjonowanych, koncesjodawca powinien uj

ąć

zobowi

ą

zanie do

dokonania tych płatno

ś

ci jako zobowi

ą

zanie finansowe. Koncesjodawca

ma

bezwarunkowy

obowi

ą

zek

zapłaty,

je

ś

li

zagwarantował

koncesjobiorcy:

(i)

okre

ś

lon

ą

lub mo

ż

liw

ą

do okre

ś

lenia kwot

ę

; lub

(ii)

ró

ż

nic

ę

, je

ś

li wyst

ę

puje, pomi

ę

dzy kwotami otrzymanymi przez

koncesjobiorc

ę

od u

ż

ytkowników usług publicznych i jak

ą

kolwiek

okre

ś

lon

ą

lub mo

ż

liw

ą

do okre

ś

lenia kwot

ą

, o której mowa

powy

ż

ej, nawet je

ż

eli płatno

ś

ci uwarunkowane s

ą

utrzymaniem

przez koncesjobiorc

ę

składnika aktywów przeznaczonego do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych w okre

ś

lonym stanie

jako

ś

ciowym czy mocy przerobowych.

Koncesjodawca powinien podzieli

ć

płatno

ś

ci do koncesjobiorcy i uj

ąć

je

zgodnie z ich tre

ś

ci

ą

ekonomiczn

ą

jako pomniejszenie uj

ę

tego zgodnie z

powy

ż

szymi wytycznymi zobowi

ą

zania, koszty odsetek (finansowania)

oraz koszty usług

ś

wiadczonych przez koncesjobiorc

ę

. Je

ż

eli składnik

aktywów i usługi

ś

wiadczone przez koncesjo biorc

ę

mo

ż

na oddzielnie

zidentyfikowa

ć

płatno

ś

ci powinny by

ć

podzielone na podstawie warto

ś

ci

godziwych zidentyfikowanych elementów. Je

ż

eli natomiast oddzielna

identyfikacja tych elementów nie jest mo

ż

liwa to nale

ż

y zastosowa

ć

techniki wyceny.

(c)

Model przyznanych operatorowi praw

Je

ż

eli koncesjodawca nie ma bezwarunkowego obowi

ą

zku dokonania

płatno

ś

ci gotówkowych lub przekazania innego składnika aktywów

finansowych koncesjobiorcy w zamian za zbudowanie, nabycie,
skonstruowanie lub ulepszenie składnika aktywów przeznaczonego do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych, ale przyznał koncesjobiorcy prawo

do uzyskiwania przychodów od innych podmiotów lub inny generuj

ą

cy

przychody składnik aktywów, koncesjodawca powinien uj

ąć

zobowi

ą

zanie

jako przychody przyszłych okresów wynikaj

ą

ce z transakcji wymiany

aktywów pomi

ę

dzy koncesjodawc

ą

i koncesjobiorc

ą

. Koncesjodawca

rozpoznaje przychody i pomniejsza saldo przychodów przyszłych okresów
zgodnie z tre

ś

ci

ą

ekonomiczna umowy na usługi koncesjonowane.

- 22 -

(d)

Model mieszany

Je

ż

eli koncesjodawca płaci za zbudowanie, nabycie, skonstruowanie lub

ulepszenie składnika aktywów przeznaczonego do

ś

wiadczenia usług

koncesjonowanych cz

ęś

ciowo przyjmuj

ą

c zobowi

ą

zanie finansowe a

cz

ęś

ciowo poprzez przekazanie koncesjobiorcy praw nale

ż

y oddzielnie

uj

ąć

ka

ż

d

ą

cz

ęść

ł

ą

cznego zobowi

ą

zania zgodnie z powy

ż

szymi

wytycznymi.

Je

ż

eli w umowie na usługi koncesjonowane zawarte s

ą

porozumienia

dotycz

ą

ce dzielenia przychodów, koncesjobiorca ujmuje przychody tak jak

s

ą

one generowane, zgodnie z tre

ś

ci

ą

transakcji, po domniemanym

wyst

ą

pieniu zdarzenia warunkowego (np. osi

ą

gni

ę

ciu limitu przychodów).

(e)

Okre

ś

lanie czy umowa obj

ę

ta jest zakresem MSRSP 32

Poni

ż

szy diagram obrazuje wytyczne MSRSP 32 dotycz

ą

ce umów na

usługi koncesjonowane

Czy koncesjodawca kontroluje lub reguluje jakie usługi

koncesjobiorca musi świadczyć przy użyciu składnika aktywów

przeznaczonego do świadczenia usług koncesjonowanych ,komu ma

je świadczyć oraz po jakiej cenie?

POZA ZAKRESEM STANDARDU

Czy koncesjodawca kontroluje – poprzez prawo własności, prawo do

czerpania korzyści, lub w inny sposób – znaczący udział końcowy

składniku aktywów przeznaczonym do świadczenia usług

koncesjonowanych po upływie okresu trwania umowy? Lub czy ten

składnik aktywów jest używany w ramach umowy przez cały okres

jego użyteczności?

Czy składnik aktywów przeznaczony do świadczenia usług

koncesjonowanych został zbudowany, skonstruowany lub nabyty

przez koncesjobiorcę od strony trzeciej z zamiarem wykorzystania w

ramach umowy na usługi koncesjonowane lub jest to składnik

aktywów posiadanych przez koncesjobiorcę, który stanie się

składnikiem aktywów przeznaczonych do świadczenia usług

koncesjonowanych w ramach umowy na usługi koncesjonowane?

Czy składnika aktywów przeznaczonego

do świadczenia usług

koncesjonowanych to istniejący

składnik aktywów koncesjodawcy, do

której koncesjobiorca otrzymuje dostęp

w ramach umowy na usługi

koncesjonowane?

OBJĘTY ZAKRESEM STANDARDU

•

Koncesjodawca ujmuje składnik aktywów lub przeklasyfikowuje składnik rzeczowych aktywów trwałych, wartości
niematerialnych i prawnych lub dzierżawiony składnik aktywów jako składnik aktywów przeznaczonych do świadczenia
usług koncesjonowanych.

•

Składnik aktywów przeznaczony do świadczenia usług koncesjonowanych ujmowany jest jako rzeczowe aktywa trwałe
lub wartości niematerialne i prawne, w zależności od jego charakteru .

•

Koncesjodawca ujmuje zobowiązanie w wartości równej wartości składnika aktywów przeznaczonego do świadczenia
usług koncesjonowanych i ujmuje przychody i koszty związane z tym składnikiem aktywów.

Tak

Tak

Tak

Tak

Nie

Nie

Nie

Nie

(f)

Inne MSRSP maj

ą

ce zastosowanie do typowych rodzajów umów

MSRSP 32 dostarcza te

ż

pewnych wytycznych odno

ś

nie typowych

rodzajów umów obejmuj

ą

cych składnik aktywów i

ś

wiadczenie usług oraz

standardów maj

ą

cych do nich zastosowanie.

- 23 -

Kategoria

Leasingobi

orca

Usługodawca

Wła

ś

ciciel

Typowe
rodzaje
umów

Leasing (np.

koncesjobior

ca bierze w

leasing

składnik

aktywów od

koncesjoda

wcy)

Umowa o

obsług

ę

i/lub

utrzymanie

(okre

ś

lone

zadania np.
windykacja,

zarz

ą

dzanie

infrastruktur

ą

)

Umowa

typu

wyremontuj

–obsługuj–

przeka

ż

Umowa typu

buduj–

obsługuj–

przeka

ż

Umowa typu

buduj–

posiadaj–

obsługuj

100% zbycie/

prywatyzacja/

spółka

Tytuł
własno

ś

ci

składnika
aktywów

Koncesjodawca

Koncesjobiorca

Inwestycja
kapitałowa

Koncesjodawca

Koncesjobiorca

Ryzyko
popytu

Wspólne

Koncesjodaw

ca

Koncesjobiorca i/lub

koncesjodawca

Koncesjobiorca

Typowy
okres
umowy

8–20 lat

1–5 lat

25-30 lat

Nieokre

ś

lony

(lub mo

ż

e by

ć

ograniczony

koncesj

ą

lub

umow

ą

)

Ko

ń

cowy

udział

Koncesjodawca

Koncesjobiorca

Odno

ś

ne

MSRSP

MSRSP 13

MSRSP 1

MSRSP 32/ MSRSP 17/

MSRSP 31

MSRSP 17/ MSRSP 31

(usuwanie z bilansu)

MSRSP 9 (ujmowanie)

Obszar zacieniowany w powy

ż

szej tabeli wskazuje na umowy obj

ę

te zakresem

MSRSP 32.

Wymienione powy

ż

ej standardy dostarczaj

ą

wytycznych w nast

ę

puj

ą

cych

obszarach:

(i)

MSRSP 1 – Prezentacja sprawozda

ń

finansowych (odpowiednik

MSR 1 Prezentacja sprawozda

ń

finansowych)

(ii)

MSRSP 9 – Przychody z transakcji handlowych (odpowiednik
MSR 18 Przychody)

(iii)

MSRSP 13 – Leasing (odpowiednik MSR 17 Leasing)

(iv)

MSRSP 17 – Rzeczowy maj

ą

tek trwały (odpowiednik MSR 16

Rzeczowy maj

ą

tek trwały)

- 24 -

(v)

MSRSP 31 – Warto

ś

ci niematerialne (odpowiednik MSR 38

Warto

ś

ci niematerialne)

3.3.5 Spójno

ść

wytycznych MSRSP 32 z Ustaw

ą

o Rachunkowo

ś

ci

Analogiczne do przedstawionego powy

ż

ej rozró

ż

nienia rodzajów umów podej

ś

cie

mo

ż

e zosta

ć

zastosowane równie

ż

zgodnie z Ustaw

ą

o Rachunkowo

ś

ci. Umowy,

do których nie ma zastosowania MSRSP 32 mog

ą

by

ć

rozliczane zgodnie z

odpowiednimi wytycznymi zawartymi w przepisach krajowych np. umowy
leasingu zgodnie z wytycznymi odno

ś

nie leasingu zawartymi w Ustawie o

Rachunkowo

ś

ci i w Krajowym Standardzie Rachunkowo

ś

ci nr 5 Leasing, najem i

dzier

ż

awa.

Podej

ś

cie zaproponowane przez MSRSP 32 jest spójne z zasadami

rachunkowo

ś

ci przedstawionymi w Ustawie o Rachunkowo

ś

ci i definicjami

podstawowych poj

ęć

takich jak rzeczowe aktywa trwałe czy zobowi

ą

zania

finansowe. Zgodnie bowiem z definicj

ą

zawart

ą

w Ustawie o Rachunkowo

ś

ci

„

ś

rodki trwałe to rzeczowe aktywa trwałe i zrównane z nimi, o przewidywanym

okresie ekonomicznej u

ż

yteczno

ś

ci dłu

ż

szym ni

ż

rok, kompletne, zdatne do

u

ż

ytki i przeznaczone na potrzeby jednostki. Wszystkie te warunki w przypadku

infrastruktury b

ę

d

ą

cej przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym

s

ą

spełnione. Warto jednak zwróci

ć

uwag

ę

na jeszcze jeden istotny aspekt

dotycz

ą

cy warunków zawartych w definicji aktywów „s

ą

to kontrolowane przez

jednostk

ę

zasoby maj

ą

tkowe o wiarygodnie okre

ś

lonej warto

ś

ci, powstałe w

wyniku przeszłych zdarze

ń

, które spowoduj

ą

w przyszło

ś

ci wpływ do jednostki

korzy

ś

ci ekonomicznych". W kontek

ś

cie umów o partnerstwie publiczno-

prywatnym infrastruktura jest kontrolowana przez podmiot publiczny, gdy

ż

narzuca on sposób jej wykorzystania oraz determinuje korzy

ś

ci ekonomiczne

jakie strona prywatna mo

ż

e osi

ą

gn

ąć

. Zatem wybudowana infrastruktura powinna

by

ć

ujmowana zgodnie z ustaw

ą

o rachunkowo

ś

ci. Pragniemy zwróci

ć

uwag

ę

, i

ż

oznacza to konieczno

ść

jej amortyzacji zgodnie z ogólnymi zasadami.

W sytuacji, w której strona publiczna nie jest w stanie unikn

ąć

dokonania

płatno

ś

ci mamy te

ż

do czynienia ze zobowi

ą

zaniem finansowym – tak jak w

modelu zobowi

ą

zania finansowego. Pragniemy zwróci

ć

uwag

ę

na fakt, i

ż

wpisanie do umowy zobowi

ą

zania partnera prywatnego do wypełnienia warunków

jako

ś

ciowych od których uzale

ż

niona jest wysoko

ść

płatno

ś

ci nie oznacza, i

ż

jednostka samorz

ą

du terytorialnego mo

ż

e unikn

ąć

płatno

ś

ci – to czy płatno

ść

b

ę

dzie obni

ż

ona czy te

ż

nie znajduje si

ę

poza kontrol

ą

JST, je

ż

eli bowiem partner

prywatny wykona usługi w wymaganym standardzie, to JST nie b

ę

dzie

przysługiwało prawo do obni

ż

enia płatno

ś

ci.

3.3.6 Przykładowe rozliczenie zgodnie z MSRSP 32

(a)

Uwagi ogólne

W analizowanych przypadkach, gdzie partner prywatny nie ponosi ryzyka
popytu zastosowanie b

ę

dzie miał opisany powy

ż

ej model zobowi

ą

zania

finansowego. MSRSP 32 pokazuje przykłady podej

ś

cia do rozliczania

tego typu umów, w tym miedzy innymi zaprezentowany poni

ż

ej przykład

rozliczania

umów

zaklasyfikowanych

do

modelu

zobowi

ą

zania

finansowego. Przykład ten zaczerpn

ę

li

ś

my ze standardu opublikowanego

na stronie Mi

ę

dzynarodowego Stowarzyszenia Ksi

ę

gowych (IFAC)

http://www.ifac.org/publications-resources/ipsas-32-service-concession-
arrangements-grantor

Jak zaznacza MSRSP w celu uczynienia przykładu jak najbardziej
zrozumiałym przyj

ę

to, i

ż

okres umowy wynosi tylko 10 lat oraz,

ż

e wpływy

- 25 -

koncesjobiorcy s

ą

stałe w okresie umowy. W rzeczywisto

ś

ci umowy b

ę

d

ą

zawierane na znacznie dłu

ż

szy okres, a roczne przychody mog

ą

rosn

ąć

wraz z upływem czasu.

(b)

Zało

ż

enia

Zgodnie z warunkami umowy koncesjobiorca ma zbudowa

ć

drog

ę

w ci

ą

gu

dwóch lat oraz zapewni

ć

utrzymanie i obsług

ę

drogi zgodnie z okre

ś

lonym

standardem przez okres o

ś

miu lat (tj. pomi

ę

dzy 3. a 10. rokiem). Na

koniec umowy droga zostanie nieodpłatnie przekazana koncesjodawcy.
Umowa obj

ę

ta jest zakresem standardu a droga spełnia wymienione

powy

ż

ej kryteria uj

ę

cia składnika aktywów przeznaczonego do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych.

Ponadto warunki umowy wymagaj

ą

od koncesjobiorcy poło

ż

enia nowej

nawierzchni, gdy stan pierwotnej ulegnie pogorszeniu i nie b

ę

dzie spełniał

okre

ś

lonych wymaga

ń

. Koncesjobiorca szacuje,

ż

e b

ę

dzie musiał poło

ż

y

ć

now

ą

nawierzchni

ę

pod koniec 8. roku. Warto

ść

godziwa usługi wymiany

nawierzchni

jest

szacowana

na

110

j.p.

Wynagrodzenie

dla

koncesjobiorcy z tytułu tej usługi zostało uwzgl

ę

dnione w szeregu

płatno

ś

ci jakie koncesjobiorca b

ę

dzie otrzymywał.

Przyj

ę

to, i

ż

pierwotna nawierzchnia jest oddzielnym komponentem

ś

rodka

trwałego i spełnia kryteria uj

ę

cia w momencie kiedy jest ujmowana i

mo

ż

na mie

ć

wystarczaj

ą

c

ą

pewno

ść

w odniesieniu do przewidywanej

daty wymiany nawierzchni jak i kosztu jej wymiany. Przyj

ę

to,

ż

e

oczekiwany koszt wymiany jest dobrym przybli

ż

eniem pocz

ą

tkowego

kosztu nawierzchni uj

ę

tego jako oddzielny komponent

ś

rodka trwałego.

Nawierzchnia jest zatem rozpoznawana jako oddzielny komponent i
amortyzowana od 3. do 8. roku umowy. Przyj

ę

to tak

ż

e, i

ż

w roku

pierwszym nie ponoszono nakładów na nawierzchni

ę

oraz,

ż

e budowa

drogi ko

ń

czy si

ę

wraz z ko

ń

cem 2. roku umowy.

Uj

ę

cie w 8. roku wymienianego komponentu – nawierzchni drogi jako

oddzielnego komponentu składnika aktywów przeznaczonego do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych skutkuje tak

ż

e zwi

ę

kszeniem

zobowi

ą

zania uj

ę

tego przez koncesjodawc

ę

.

Na pocz

ą

tku roku 3., ł

ą

czna warto

ść

godziwa drogi wynosi 1 050 j.p. i

składa si

ę

z 940 j.p. zwi

ą

zanych z budow

ą

warstwy no

ś

nej oraz 110 j.p.

zwi

ą

zanych z warstw

ą

ś

cieraln

ą

– nawierzchni

ą

. Ł

ą

czna pocz

ą

tkowa

warto

ść

godziwa drogi jest ni

ż

sza ni

ż

warto

ść

bie

żą

ca serii okre

ś

lonych

płatno

ś

ci zwi

ą

zanych ze składnikiem aktywów.

Droga (z wyj

ą

tkiem nawierzchni) ma okres ekonomicznej u

ż

yteczno

ś

ci 25

lat. Amortyzacja jest liczona metoda liniow

ą

i wynosi rocznie 38 j.p.

(940/25). Nawierzchnia amortyzowana jest przez lat 6 (0d 3. do 8. roku i
wymieniona nawierzchnia pocz

ą

wszy od 9 roku). Roczna amortyzacja

nawierzchni wynosi 18 j.p. (110/6). W trakcie u

ż

ytkowania nie nast

ę

puje

utrata warto

ś

ci drogi, w zwi

ą

zku z tym nie jest ujmowany odpis.

Nie jest mo

ż

liwe okre

ś

lenie kosztu kapitału koncesjobiorcy. Stopa

procentowa podana w umowie o usług

ę

koncesjonowana wynosi 6,18%.

Przyj

ę

to,

ż

e przepływy pieni

ęż

ne maja miejsce na koniec roku, a warto

ść

pieni

ą

dza w czasie nie jest istotna.

- 26 -

Warto

ś

ci godziwe elementów składowych umowy przedstawiaj

ą

si

ę

nast

ę

puj

ą

co:

Cz

ęść

składowa umowy

Warto

ść

godziwa

Droga (bez nawierzchni)

940

Nawierzchnia drogi

110

Ł

ą

czna warto

ść

godziwa drogi

1 050

Składowa dotycz

ą

ca obsługi i utrzymania

(warto

ść

usług wykonywanych w ci

ą

gu

jednego roku)

12

Efektywna stopa procentowa

6,18%

Koncesjodawca b

ę

dzie płacił koncesjobiorcy za udost

ę

pnienie drogi

u

ż

ytkownikom 200 j.p. rocznie pocz

ą

wszy od roku 3. Ł

ą

czna warto

ść

wynagrodzenia (płatno

ść

200 j.p. w ka

ż

dym z lat 3-10) odpowiada

warto

ś

ci godziwej ka

ż

dego z elementów składowych umowy wskazanego

w tabeli powy

ż

ej. Intencja stron jest, aby te płatno

ś

ci pokryły koszty

wybudowania drogi, roczne koszty utrzymania i obsługi (12 j.p.) oraz
poło

ż

enia nowej nawierzchni (110 j.p.) w 8. roku umowy.

(c)

Wpływ na sprawozdanie finansowe

Koncesjodawca pocz

ą

tkowo ujmuje składnik aktywów przeznaczony do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych w jego warto

ś

ci godziwej ( ł

ą

cznie

1 050 j.p. na co składa si

ę

110 j.p. odpowiadaj

ą

cych nawierzchni i 940 j.p.

odpowiadaj

ą

cych pozostałej cz

ęś

ci drogi) jako rzeczowy maj

ą

tek trwały.

Składnik aktywów ujmowany jest wraz z jego budow

ą

(525 j.p. w

pierwszym roku i 525 w drugim roku). Koszt rocznej amortyzacji to 56 j.p.
(18 j.p. amortyzacja nawierzchni i 38 j.p. amortyzacja pozostałej cz

ęś

ci

drogi). Amortyzacja rozpoczyna si

ę

w roku 3.

Koncesjodawca pocz

ą

tkowo ujmuje zobowi

ą

zanie finansowe w warto

ś

ci

równej okre

ś

lonej na koniec 1. roku warto

ś

ci godziwej b

ę

d

ą

cego w

budowie składnika aktywów przeznaczonego do

ś

wiadczenia usług

koncesjonowanych (525 j.p.). Warto

ść

zobowi

ą

zania zwi

ę

kszana jest na

koniec roku 2., aby odzwierciedli

ć

warto

ść

godziw

ą

wykonanych prac

budowlanych (525 j.p.) oraz koszty finansowania naliczone na
pozostaj

ą

cym do spłaty zobowi

ą

zaniu finansowym. Ze wzgl

ę

du na fakt, i

ż

znane s

ą

kwoty płatno

ś

ci zwi

ą

zanych z zapłat

ą

za element usług obsługi i

utrzymania koncesjodawca mo

ż

e okre

ś

li

ć

kwot

ę

jaka corocznie

pomniejsza zobowi

ą

zanie finansowe. Koszty finansowe rozpoznawane s

ą

corocznie przy zastosowaniu stopy 6,18%. Zobowi

ą

zanie finansowe jest

wyceniane po pocz

ą

tkowym uj

ę

ciu metod

ą

zamortyzowanego kosztu przy

u

ż

yciu efektywnej stopy.

Wynagrodzenie za wymian

ę

nawierzchni jest uwzgl

ę

dnione w ustalonej w

umowie serii płatno

ś

ci. Nie ma bezpo

ś

redniego wpływu na dokonywane

płatno

ś

ci,

niemniej

jednak

koncesjodawca

ujmuje

wymienion

ą

nawierzchni

ę

jako składnik aktywów w momencie jej wymiany i

amortyzuje pocz

ą

wszy od roku 9. Roczna amortyzacja wynosi 18 j.p.

110/6.

Wynagrodzenie za usługi obsługi i utrzymania drogi (12 j.p.) jest
uwzgl

ę

dnione w ustalonej w umowie serii płatno

ś

ci. Nie ma

- 27 -

bezpo

ś

redniego wpływu na dokonywane płatno

ś

ci, niemniej jednak

koncesjodawca rozpoznaje co roku koszty tych usług.

(d)

Bilans, rachunek zysków i strat, przepływy pieni

ęż

ne

Poni

ż

ej zaprezentowano wpływ umowy na przepływy pieni

ęż

ne, bilans,

rachunek zysków i strat. Zaprezentowane zostały równie

ż

zmiany w

zobowi

ą

zaniach finansowych.

Przepływy pieni

ęż

ne:

Rok

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Razem

Płatno

ś

ci okre

ś

lone w umowie

–

– (200)

(200)

(200)

(200)

(200)

(200)

(200)

(200)

(1 600)

Wpływ/ (wypływ)

ś

rodków

pieni

ęż

nych netto

–

– (200)

(200)

(200)

(200)

(200)

(200)

(200)

(200)

(1 600)

Rachunek zysków i strat

Rok

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Razem

Koszty usług obsługi i utrzymania
(usługi obce)

–

–

(12)

(12)

(12)

(12)

(12)

(12)

(12)

(12)

(96)

Koszty finansowania (odsetki)

–

(32)

(67)

(59)

(51)

(43)

(34)

(25)

(22)

(11)

(344)

Amortyzacja (drogi bez nawierzchni)

–

–

(38)

(38)

(38)

(38)

(38)

(38)

(38)

(38)

(304)

Amortyzacja nawierzchni
oryginalnej

–

–

(18)

(19)

(18)

(18)

(19)

(18)

–

–

(110)

Amortyzacja wymienionej
nawierzchni

–

–

–

–

–

–

–

–

(18)

(19)

(37)

Ł

ą

czna amortyzacja

–

–

(56)

(57)

(56)

(56)

(57)

(56)

(56)

(57)

(451)

- 28 -

Rok

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Razem

Zysk/ (strata) netto

–

(32)

(135)

(128)

(119)

(111)

(103)

(93)

(90)

(80)

(891)

Amortyzacja w latach 3-8 odzwierciedla amortyzacj

ę

nawierzchni zbudowanej na pocz

ą

tku okresu. Nawierzchnia amortyzuje si

ę

całkowicie. Amortyzacja w latach 9-10 odzwierciedla amortyzacj

ę

wymienionej nawierzchni.

Bilans:

Rok

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Składnik aktywów przeznaczony do

ś

wiadczenia usług

koncesjonowanych – droga bez
nawierzchni

525

940

902

864

826

788

750

712

674

636

Składnik aktywów przeznaczony do

ś

wiadczenia usług

koncesjonowanych – nawierzchnia
oryginalna

-

110

92

73

55

37

18

-

-

-

Składnik aktywów przeznaczony do

ś

wiadczenia usług

koncesjonowanych – nawierzchnia
wymieniona

-

-

-

-

-

-

-

110

92

73

Aktywa przeznaczone do

ś

wiadczenia usług

koncesjonowanych - razem

525

1 050

994

937

881

825

768

822

766

709

Ś

rodki pieni

ęż

ne

-

-

(200)

(400)

(600)

(800) (1 000) (1 200) (1 400) (1 600)

Zobowi

ą

zania finansowe

(525)

(1 082)

(961)

(832)

(695)

(550)

(396)

(343)

(177)

-

Skumulowana nadwy

ż

ka/deficyt

-

32

167

295

414

525

628

721

811

891

Wymiana nawierzchni jest oczekiwana w roku 8., kiedy to pocz

ą

tkowo wybudowana nawierzchnia całkowicie si

ę

zamortyzuje.

Je

ś

li wymiana nawierzchni nast

ą

pi wcze

ś

niej, a pocz

ą

tkowo wybudowana nawierzchnia jeszcze si

ę

nie zamortyzuje, trzeba

b

ę

dzie zaprzesta

ć

rozpoznawania składnika aktywów zwi

ą

zanego z pierwotn

ą

nawierzchni

ą

zanim rozpozna si

ę

nowy

komponent składnika aktywów przeznaczonych do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych zwi

ą

zany z wymian

ą

nawierzchni.

Nowy składnik aktywów przeznaczonych do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych zwi

ą

zany z wymian

ą

nawierzchni zostanie

rozpoznany w 8. roku i b

ę

dzie amortyzowany w latach 8-10. W latach 9 i 10 tabeli prezentuj

ą

cej rachunek zysków i strat uj

ę

to

zwi

ą

zany z tym koszt amortyzacji.

- 29 -

Rok

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

W roku 8., w zwi

ą

zku z rozpoznaniem nowego składnika aktywów przeznaczonych do

ś

wiadczenia usług koncesjonowanych,

wzro

ś

nie zobowi

ą

zanie finansowe.

Zmiany zobowi

ą

zania finansowego:

Rok

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Saldo z przeniesienia/ bilans
otwarcia

-

525

1 082

961

832

695

550

396

343

177

Zobowi

ą

zanie zwi

ą

zane z

pocz

ą

tkowym uj

ę

ciem składnika

aktywów przeznaczonych do

ś

wiadczenia usług

koncesjonowanych

525

525

-

-

-

-

-

-

-

-

Koszt finansowy zwi

ę

kszaj

ą

cy

zobowi

ą

zanie przed dokonaniem

płatno

ś

ci

-

32

-

-

-

-

-

-

-

-

Element płatno

ś

ci okre

ś

lonych w

umowie zmniejszaj

ą

cy

zobowi

ą

zanie

-

-

(121)

(129)

(137)

(145)

(154)

(163)

(166)

(177)

Zobowi

ą

zanie uj

ę

te w wyniku

wymiany nawierzchni

-

-

-

-

-

-

-

110

-

-

Saldo do przeniesienia / bilans
zamkni

ę

cia

525

1 082

961

832

695

550

396

343

177

-

3.3.7 Mo

ż

liwo

ść

zastosowania bezpo

ś

redniego podej

ś

cia obejmuj

ą

cego komponenty

zgodnie z przykładem z MSRSP 32 w

ś

wietle Ustawy o Rachunkowo

ś

ci

Ustawa o Rachunkowo

ś

ci nie zawiera odr

ę

bnych wytycznych pozwalaj

ą

cych na

podział składników rzeczowych aktywów trwałych w celu naliczenia amortyzacji.
Artykuł 32 ustawy wymaga natomiast systematycznego, planowanego rozło

ż

enia

warto

ś

ci pocz

ą

tkowej aktywów na ustalony okres amortyzacji, przy czym przy

ustalaniu okresu amortyzacji i rocznej stawki amortyzacji uwzgl

ę

dnia si

ę

okres

ekonomicznej u

ż

yteczno

ś

ci

ś

rodka trwałego.

Podstaw

ą

zastosowania tego rozwi

ą

zania mo

ż

e by

ć

art. 10 ust. 3 Ustawy o

Rachunkowo

ś

ci, który stanowi, i

ż

w przypadku braku polskich regulacji, jednostka

mo

ż

e stosowa

ć

Mi

ę

dzynarodowe Standardy Sprawozdawczo

ś

ci Finansowej.

Przeszkod

ą

jest natomiast art. 3 ust. 1 pkt 15, który definiuje

ś

rodki trwałe jako

„rzeczowe aktywa trwałe i zrównane z nimi, o przewidywanym okresie
ekonomicznej u

ż

yteczno

ś

ci dłu

ż

szym ni

ż

rok, kompletne, zdatne do u

ż

ytku i

przeznaczone na potrzeby jednostki".

- 30 -

Chocia

ż

Ustawa o Rachunkowo

ś

ci nie precyzuje tego okre

ś

lenia, mo

ż

na

przypuszcza

ć

,

ż

e kompletne aktywa to takie, które zostały wymienione w

Klasyfikacji

Ś

rodków Trwałych. W Ustawie o Rachunkowo

ś

ci brakuje odniesie

ń

do wspomnianego rozporz

ą

dzenia. Klasyfikacja została wydana w oparciu o art.

40 par. 2 Ustawy o Statystyce Publicznej.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 wspomnianej Ustawy o Statystyce Publicznej, klasyfikacj

ę

wprowadzon

ą

na podstawie art. 40 par. 2 stosuje si

ę

w statystyce, ewidencji i

dokumentacji oraz rachunkowo

ś

ci. Zapis ten wprowadza obowi

ą

zek korzystania z

Klasyfikacji

Ś

rodków Trwałych (K

Ś

T). Klasyfikacja stanowi,

ż

e K

Ś

T jest

usystematyzowanym zbiorem obiektów maj

ą

tku trwałego słu

żą

cym m.in. do

celów ewidencyjnych, ustalaniu stawek odpisów amortyzacyjnych oraz bada

ń

statystycznych.

W dalszej cz

ęś

ci cytowanego aktu prawnego zapisano,

ż

e w K

Ś

T za podstawow

ą

jednostk

ę

ewidencji przyjmuje si

ę

pojedynczy element maj

ą

tku trwałego

spełniaj

ą

cy okre

ś

lone funkcje w procesie wytwarzania wyrobów i

ś

wiadczenia

usług. Mo

ż

e by

ć

nim budynek, maszyna, pojazd mechaniczny itp. Jedynie w

nielicznych przypadkach dopuszcza si

ę

w ewidencji przyj

ę

cie za pojedynczy

obiekt - obiektu zbiorczego, którym mo

ż

e by

ć

zespół przewodów ruroci

ą

gowych

lub zespół latarni jednego typu u

ż

ytkowanych na terenie zakładu, ulicy, osiedla,

zespoły komputerowe itp.

K

Ś

T mimo, i

ż

w niektórych przypadkach nakazuje dzieli

ć

ś

rodki trwałe na cz

ęś

ci

nie przewiduje jednak generalnej zasady przewiduj

ą

cej dzielenie

ś

rodków

trwałych na cz

ęś

ci składowe. Podczas okre

ś

lania okresu amortyzacji powinno

bra

ć

si

ę

jednak pod uwag

ę

okres ekonomicznej u

ż

yteczno

ś

ci rzeczowych

aktywów trwałych. W niektórych przypadkach, pojedynczy składnik aktywów
składa si

ę

z istotnych komponentów o ró

ż

nym okresie u

ż

ytkowania i niemo

ż

liwe

jest okre

ś

lenie okresu u

ż

ytkowania dla składnika aktywów jako cało

ś

ci. Mo

ż

na

zatem przyj

ąć

dwa podej

ś

cia:

(a)

podział składnika aktywów na poszczególne cz

ęś

ci jest mo

ż

liwy tylko, gdy

jednostka mo

ż

e uzasadni

ć

,

ż

e jego poszczególne cz

ęś

ci spełniaj

ą

oddzielne funkcje w procesie produkcji b

ą

d

ź

ś

wiadczenia usług.

Uzasadnienie takie b

ę

dzie trudne w przypadku warstwy

ś

cieralnej.

(b)

jednostka, która stosuje Klasyfikacj

ę

Ś

rodków Trwałych, ujmuje w

ewidencji kompletne

ś

rodki trwałe po czym dzieli je na komponenty, je

ś

li

jest to jedyny sposób prowadz

ą

cy do okre

ś

lenia rzeczywistej

ekonomicznej u

ż

yteczno

ś

ci takiego

ś

rodka trwałego jako cało

ś

ci. W innym

przypadku post

ę

powanie jednostki stałoby bowiem w sprzeczno

ś

ci z art.

32 Ustawy o Rachunkowo

ś

ci.

Drugie rozwi

ą

zanie powinno zosta

ć

wybrane w celu spełnienia przepisów Ustawy

o Rachunkowo

ś

ci - b

ę

dzie to w konsekwencji prowadzi

ć

równie

ż

do spełnienia w

tym zakresie przepisów Mi

ę

dzynarodowego Standardu Rachunkowo

ś

ci 16

„Rzeczowe aktywa trwałe", je

ś

li ten mo

ż

e by

ć

stosowany (zgodnie z

wspomnianym wcze

ś

niej art. 10 ust. 3 Ustawy o Rachunkowo

ś

ci).

W zwi

ą

zku z tym, warstwa

ś

cieralna mo

ż

e by

ć

traktowana jako komponent

rzeczowego aktywa trwałego o okresie amortyzacji ró

ż

ni

ą

cym si

ę

od pozostałej

cz

ęś

ci aktywa.

3.3.8 Podsumowanie

Reasumuj

ą

c, przedstawione powy

ż

ej podej

ś

cie wynikaj

ą

ce z MSRSP 32 mo

ż

e

zosta

ć

zastosowane przez JST dla celów uj

ę

cia w ksi

ę

gach rachunkowych

umowy PPP. Fakt, i

ż

zgodnie z tym podej

ś

ciem JST powinno uj

ąć

zobowi

ą

zania

- 31 -

nie oznacza automatycznie, i

ż

umowa ma wpływ na dług publiczny, bowiem przy

dokonywaniu tej oceny stosowane s

ą

odmienne kryteria.

3.4

Rekomendacje odno

ś

nie przyszłych projektów

3.4.1 Perspektywy PPP w Polsce

W zwi

ą

zku z powy

ż

szym, intencj

ą

autorów niniejszego raportu była próba

zidentyfikowania aktualnych, w obecnym stanie prawnym, problemów
interpretacyjnych poj

ę

cia "opłaty za dost

ę

pno

ść

". Analiza przepisów prawnych

dotycz

ą

cych powy

ż

szego zagadnienia pokazała,

ż

e obowi

ą

zuj

ą

cy stan

prawny nie pozwala pomysłodawcom projektów w modelach PPP, w
sposób pewny i niezawodny na przyj

ę

cie konkretnych rozwi

ą

za

ń

, które

przeło

ż

yłyby si

ę

na bud

ż

et danej JST, co za tym idzie nie daje prostych,

jednoznacznych i niekwestionowalnych rozwi

ą

za

ń

, co do których inicjuj

ą

cy

dany projekt organ JST miałby pewno

ść

,

ż

e nie zostan

ą

w przyszło

ś

ci

podwa

ż

one przez wła

ś

ciwe organy nadzoru – w zakresie sprawozdawczo

ś

ci

statystycznej – b

ę

dzie to GUS oraz Eurostat, a w zakresie rachunkowo

ś

ci

finansowej – RIO oraz MF.

(a)

Eurostat oraz GUS

Podr

ę

cznik MGDD rekomenduje, aby krajowe urz

ę

dy statystyczne

zwracały si

ę

o opini

ę

do Eurostat w sprawach, które budz

ą

w

ą

tpliwo

ś

ci

interpretacyjne. Zalecenie to dotyczy zarówno projektów, które ju

ż

s

ą

w

trakcie realizacji (opinia ex post), jak równie

ż

projektów w stadium

przygotowania (opinia ex ante). Ponadto, istotnym z punktu widzenia
klasyfikacji wydatków w bud

ż

ecie JST, jest – jeden z obowi

ą

zków

nało

ż

onych przepisami Ustawy o Statystyce Publicznej – wykonywanie

przez urz

ę

dy statystyczne (w tym GUS) zadania polegaj

ą

cego na

"opracowywaniu standardowych klasyfikacji, nomenklatur i definicji
podstawowych kategorii, ustalanie wzajemnych relacji mi

ę

dzy nimi oraz

ich interpretacja". W tym kontek

ś

cie, opinia konkretnego projektu przez

GUS, czy za po

ś

rednictwem GUS – przez Eurostat, b

ę

dzie w ka

ż

dym

projekcie opini

ą

wa

ż

na i po

żą

dan

ą

.

(b)

RIO oraz MF

Zgodnie z Ustaw

ą

o RIO, do zada

ń

RIO nale

ż

y w szczególno

ś

ci

udzielanie wyja

ś

nie

ń

na wyst

ą

pienia JST w sprawach dotycz

ą

cych

stosowania przepisów o finansach publicznych oraz wydawanie opinii o
przedkładanych

projektach

uchwał

o

wieloletnich

prognozach

finansowych.

Poza tym przepisem, w Ustawie o Swobodzie Działalno

ś

ci zawarta jest

ogólne uprawnienie dla przedsi

ę

biorców (poj

ę

cie to obejmuje równie

ż

JST

ś

wiadcz

ą

ce usługi o charakterze u

ż

yteczno

ś

ci publicznej) do składania do

wła

ś

ciwych organów administracji publicznej wniosków o wydanie

pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów,
z których wynika obowi

ą

zek

ś

wiadczenia przez przedsi

ę

biorc

ę

daniny

publicznej, przy czym wniosek taki mo

ż

e dotyczy

ć

zaistniałego stanu

faktycznego lub zdarze

ń

przyszłych. O ile w

ą

tpliwo

ś

ci JST dotycz

ą

ce

planowanego przedsi

ę

wzi

ę

cia dotycz

ą

, cho

ć

by po

ś

rednio zagadnie

ń

podatkowych, wyst

ą

pienie o wydanie indywidualnej interpretacji do

wła

ś

ciwych organów administracji publicznej (w tym MF) b

ę

dzie w pełni

uzasadnione. Ponadto analizowane projekty, a tak

ż

e ogólna praktyka w

tym zakresie dowodz

ą

,

ż

e tak

ż

e w innych obszarach interpretacje MF s

ą

- 32 -

wnioskowane, wydawane i maj

ą

istotny wpływ na wypracowywane i

przyjmowane rozwi

ą

zania.

Maj

ą

c na uwadze powy

ż

sze uwagi, dla skuteczno

ś

ci zastosowanych rozwi

ą

za

ń

oraz w celu wykluczenia w przyszło

ś

ci jakichkolwiek w

ą

tpliwo

ś

ci w tym wzgl

ę

dzie,

w naszej opinii, w ka

ż

dym z analizowanych w przyszło

ś

ci projektów w modelu

PPP, rekomendowane b

ę

dzie podj

ę

cie dodatkowych działa

ń

przez podmioty

zaanga

ż

owane w dany projekt, w postaci wyst

ą

pienia do organów (RIO, MF),

które potencjalnie mog

ą

nadzorowa

ć

czy kontrolowa

ć

dane przedsi

ę

wzi

ę

cie, o ich

stanowisko w sprawie interpretacji przepisów prawa odno

ś

nie konkretnego stanu

faktycznego. Interpretacje te stanowiłyby dla wyst

ę

puj

ą

cej JST swoist

ą

gwarancj

ę

,

ż

e przyj

ę

te (zgodnie ze stanowiskiem danego organu) rozwi

ą

zania nie

b

ę

d

ą

w przyszło

ś

ci przez te organy zakwestionowane jako niezgodne z prawem.

3.4.2 Propozycje zmian legislacyjnych

Celem wyeliminowania sytuacji niepewno

ś

ci co do obowi

ą

zuj

ą

cych przepisów

reguluj

ą

cych PPP w prawie krajowym, ich interpretacji i wykładni oraz mo

ż

liwo

ś

ci

skutecznego stosowania in concreto, w naszej opinii konieczne s

ą

nast

ę

puj

ą

ce

zmiany w polskim prawie, które wspomniane braki mogłyby usun

ąć

:

(a)

w kontek

ś

cie klasyfikacji aktywów wykorzystywanych w PPP jako

aktywów sektora publicznego i zaliczania wydatków z nimi zwi

ą

zanych do

długu publicznego po

żą

danym rozwi

ą

zaniem byłaby implementacja

Decyzji EUROSTAT do krajowego porz

ą

dku prawnego na poziomie

ustawowym. Przedmiotowe zmiany powinny znale

źć

si

ę

w Ustawie o FP;

(b)

w kontek

ś

cie klasyfikacji wydatków zwi

ą

zanych z PPP na wydatki bie

żą

ce

i maj

ą

tkowe zasadne byłoby wprowadzenie do Ustawy o FP uregulowa

ń

jasno wskazuj

ą

cych,

ż

e transakcje przeprowadzane w modelu PPP w

zakresie w jakim dotycz

ą

budowy lub istotnej przebudowy

ś

rodków

trwałych stanowi

ą

wydatek maj

ą

tkowy JST.

- 33 -

4.

R

OZDZIAŁ

IV

–

K

LASYFIKACJA OPŁATY ZA DOST

Ę

PNO

ŚĆ

Poni

ż

sza tabela prezentuje czynniki jakie mog

ą

mie

ć

wpływ na klasyfikacj

ę

opłaty

maj

ą

tkowej i wysoko

ść

długu publicznego. Tabela ma charakter ilustracyjny w celu

przedstawienia wpływu wybranych czynników. Ka

ż

da umowa PPP powinna by

ć

poddana

indywidualnej analizie, bowiem nie mo

ż

na wykluczy

ć

, i

ż

poł

ą

czenie lub kombinacja

niektórych czynników mo

ż

e mie

ć

odmienne konsekwencje ni

ż

przedstawione w poni

ż

szej

tabeli.

Czynnik

Wpływ na

klasyfikacj

ę

opłaty

(wydatek

maj

ą

tkowy

versus

bie

żą

cy)

Wpływ na
wysoko

ść

długu

publicznego

w uj

ę

ciu

wieloletnim

Rodzaj wpływu

Status
podmiotu
publicznego

Nie dotyczy. Przedmiotem niniejszej analizy jest
wpływ statusu podmiotu publicznego przy analizie
zawieranej umowy PPP w odniesieniu do wysoko

ś

ci

długu publicznego. Analiza nie obejmowała, czy
dług powinien by

ć

wykazywany przez dany podmiot

publiczny (b

ę

d

ą

cy stron

ą

umowy), czy te

ż

inny

podmiot publiczny.

Zakres
przedmiotow
y projektu
PPP





Okre

ś

lenie

ryzyk

ponoszonych

przez

poszczególnych partnerów

Aby projekt z punktu widzenia wytycznych Eurostatu
został zaklasyfikowany do PPP spełnione musz

ą

by

ć

warunki przedstawione w uproszczonym

schemacie ilustruj

ą

cym ró

ż

nic

ę

pomi

ę

dzy PPP, a

koncesj

ą

przedstawionym poni

ż

ej

2

. Je

ż

eli zgodnie z

tym schematem umowa zostanie zaklasyfikowana
do PPP jej wpływ na dług publiczny okre

ś

la si

ę

poprzez analiz

ę

kto ponosi ryzyko budowy, ryzyko

dost

ę

pno

ś

ci i ryzyko popytu. W przypadku gdy

umowa nie zostanie zaklasyfikowana do PPP b

ę

d

ą

miały

zastosowanie

inne

wytyczne.

Zatem

czynnikiem determinuj

ą

cym b

ę

dzie (i) czy umowa

obejmuje budow

ę

i/ lub istotn

ą

modyfikacj

ę

ś

rodka

trwałego, (ii) czy jest zawarty w niej element usług

ś

wiadczonych przy wykorzystaniu tego

ś

rodka

trwałego oraz (iii) czy wi

ę

kszo

ść

płatno

ś

ci pochodzi

ć

b

ę

dzie od partnera publicznego czy z opłat

pobieranych bezpo

ś

rednio od odbiorców usług.

Rodzaj wpływu został omówiony poni

ż

ej w ramach

czynnika „Podział ryzyk pomi

ę

dzy stronami”.

Zakres przedmiotowy umowy

Istotny jest te

ż

poziom przedmiotowej granulacji

zawarcia umowy. Przykładowo w skład jednego
kompleksu budynków stanowi

ą

cych funkcjonaln

ą

i

integraln

ą

cało

ść

mog

ą

wchodzi

ć

2 budynki. Je

ż

eli

partner prywatny w przypadku jednego z budynków
pobierałby w wi

ę

kszo

ś

ci opłaty od odbiorców usług,

2

PPP w statystyce - podział ryzyk i raportowanie zobowi

ą

za

ń

. Praktyczny przewodnik. Grudzie

ń

2011

(autorstwa The European PPP Expertise Centre (EPEC))

- 34 -

Czynnik

Wpływ na

klasyfikacj

ę

opłaty

(wydatek

maj

ą

tkowy

versus

bie

żą

cy)

Wpływ na
wysoko

ść

długu

publicznego

w uj

ę

ciu

wieloletnim

Rodzaj wpływu

a pozostałych przypadku drugiego budynku tylko i
wył

ą

cznie od partnera publicznego to w przypadku

zawarcia umów dla ka

ż

dego budynku odr

ę

bnie

jedna z tych umów nie zostałaby zgodnie z
wytycznymi Eurostatu zaklasyfikowana jako PPP,
gdy

ż

wi

ę

kszo

ść

obj

ę

tych ni

ą

opłat pochodziłaby

od odbiorców usług a nie od partnera publicznego.
W przypadku obj

ę

cia umow

ą

obydwu budynków

ł

ą

cznie jako jednego kompleksu w zale

ż

no

ś

ci od

stopnia

integracji

tych

budynków

istniałaby

mo

ż

liwo

ść

odmiennej argumentacji.

Dodatkowo zakres przedmiotowy wpływa na podział
opłaty za dost

ę

pno

ść

na wydatek maj

ą

tkowy i

wydatek bie

żą

cy. Im wi

ę

kszy udział w umowie

elementu bie

żą

cego utrzymania tym wydatek

bie

żą

cy b

ę

dzie wy

ż

szy.

Aby

dana

składowa

wydatku

mogła

by

ć

zaklasyfikowana jako wydatek maj

ą

tkowy musi ona

odpowiada

ć

nabyciu

ś

rodka trwałego lub

ś

rodka

trwałego w budowie, a nie usługom obsługi i
utrzymania.

Rodzaj
wynagrodze
nia





Wynagrodzenie partnera prywatnego mo

ż

e mie

ć

ró

ż

ne formy. Mo

ż

e to by

ć

zapłata okre

ś

lonej lub

mo

ż

liwej do okre

ś

lenia przy przyj

ę

ciu pewnych

zało

ż

e

ń

kwoty, ale wynagrodzenie mo

ż

e mie

ć

równie

ż

form

ę

prawa do pobierania opłat od

u

ż

ytkowników, które otrzymuje partner prywatny.

Je

ż

eli prawo do pobierania opłat skutkuje tym, i

ż

wi

ę

kszo

ść

przychodów

partnera

prywatnego

pobierana jest od u

ż

ytkowników to umowa nie

zostanie

zgodnie

z

wytycznymi

Eurostatu

zaklasyfikowana jako PPP.

Brak uwzgl

ę

dnienia w formule wynagradzania kar /

odszkodowa

ń

zwi

ą

zanych z brakiem dost

ę

pno

ś

ci,

je

ś

li ryzyko popytu nie jest przeniesione na partnera

prywatnego spowoduje zaliczenie umowy do długu
publicznego.

Stały

lub

zmienny

charakter

składowych

wynagrodzenia w zale

ż

no

ś

ci od charakteru projektu

mo

ż

e wskazywa

ć

na to czy dana składowa jest

wydatkiem maj

ą

tkowym czy bie

żą

cym. W przypadku

na przykład spalarni stały charakter opłaty b

ę

dzie

raczej wskazywa

ć

na jej zwi

ą

zek przynajmniej w

cz

ęś

ci z wydatkiem maj

ą

tkowym.

Je

ż

eli wysoko

ść

opłaty kalkulowana jest w

zale

ż

no

ś

ci od generowanych przy pomocy

ś

rodka

trwałego

przychodów

lub

zysków

takie

pomniejszenie opłaty b

ę

dzie korygowa

ć

w pierwszej

kolejno

ś

ci wysoko

ść

wydatków bie

żą

cych. Mo

ż

e te

ż

- 35 -

Czynnik

Wpływ na

klasyfikacj

ę

opłaty

(wydatek

maj

ą

tkowy

versus

bie

żą

cy)

Wpływ na
wysoko

ść

długu

publicznego

w uj

ę

ciu

wieloletnim

Rodzaj wpływu

wpływa

ć

na udział przychodów partnera prywatnego

pochodz

ą

cych z płatno

ś

ci dokonywanych od

bezpo

ś

rednich

odbiorców

usługi

w

cało

ś

ci

przychodów

uzyskiwanych

przez

partnera

prywatnego.

Strumienie
płatno

ś

ci

pomi

ę

dzy

stronami





W przypadku wyst

ę

powania jednego przepływu

pieni

ęż

nego w wysoko

ś

ci opłaty za dost

ę

pno

ść

netto (po pomniejszeniu o kary i nale

ż

ny udział w

przychodach i zyskach) pomniejszenia b

ę

d

ą

wpływały na wydatki bie

żą

ce. Natomiast w

przypadku wyst

ę

powania oddzielnych przepływów

na przykład z tytułu udziału w przychodach mo

ż

na

rozwa

ż

y

ć

, czy wła

ś

ciwym podej

ś

ciem nie b

ę

dzie

uj

ę

cie wpływów jako dochody a nie pomniejszenie

wydatków bie

żą

cych. Niemniej jednak przy takim

podej

ś

ciu nie zostaje zachowany automatyzm

naliczania kar, a co za tym idzie, tak skonstruowana
umowa mo

ż

e nie przenosi

ć

na partnera w

wystarczaj

ą

cy sposób ryzyka budowy i ryzyka

dost

ę

pno

ś

ci i w efekcie wpływa

ć

b

ę

dzie na

wysoko

ść

długu publicznego.

Ź

ródła

finansowani
a projektu
PPP przez
partnera
prywatnego

Finansowanie

projektu

PPP

przez

partnera

prywatnego z funduszy własnych lub z funduszy
zewn

ę

trznych (na przykład z kredytu bankowego)

nie ma bezpo

ś

redniego wpływu na kwestie

zwi

ą

zane z długiem publicznym lub z wydatkami

maj

ą

tkowymi/ bie

żą

cymi.

W

przypadku

finansowania

zewn

ę

trznego

uzyskiwanego przez partnera prywatnego w okresie
budowy w wydatki maj

ą

tkowe wchodz

ą

koszty

odsetkowe

od

finansowania

zewn

ę

trznego,

jednak

ż

e w przypadku finansowania własnego

mo

ż

na spodziewa

ć

si

ę

,

ż

e partner prywatny b

ę

dzie

wnioskował równie

ż

o uzyskanie okre

ś

lonego

zwrotu na kapitale co równie

ż

miałoby wpływ na

wydatki maj

ą

tkowe w okresie budowy,

Ź

ródła

finansowani
a projektu
PPP
przez partne
ra
publicznego



Ź

ródła z jakich finansowane s

ą

płatno

ś

ci wynikaj

ą

ce

z umowy maj

ą

wpływ na wysoko

ść

długu

publicznego. Finansowanie płatno

ś

ci z kredytów lub

po

ż

yczek powi

ę

kszy dług publiczny. W przypadku

zaklasyfikowania umowy jako maj

ą

cej wpływ na

wysoko

ść

długu publicznego zgodnie z wytycznymi

Eurostatu wysoko

ść

długu mo

ż

e by

ć

zmniejszona

poprzez zmniejszenie opłat za dost

ę

pno

ść

w

zamian za przekazanie na przykład

ś

rodków

pochodz

ą

cych z dotacji UE w formie wkładu

własnego lub zapłaty za cz

ęść

budowanego

ś

rodka

trwałego.

- 36 -

Czynnik

Wpływ na

klasyfikacj

ę

opłaty

(wydatek

maj

ą

tkowy

versus

bie

żą

cy)

Wpływ na
wysoko

ść

długu

publicznego

w uj

ę

ciu

wieloletnim

Rodzaj wpływu

Podział
ryzyk
pomi

ę

dzy

stronami



Aby umowa PPP mogła by

ć

uznana za nie

wpływaj

ą

c

ą

na dług publiczny konieczne jest

przeniesienie dwóch ryzyk na partnera prywatnego:

•

ryzyka budowy oraz

•

ryzyka dost

ę

pno

ś

ci lub popytu.

Konieczne jest równie

ż

aby nie wyst

ę

powały inne

mechanizmy (takie jak na przykład gwarancje
udzielone

przez

stron

ę

publiczn

ą

),

które

przenosiłyby ryzyka z powrotem na stron

ę

publiczn

ą

.

Aby ryzyko budowy mogło by

ć

skutecznie

przeniesione na partnera prywatnego nie mo

ż

e

wyst

ą

pi

ć

ż

aden z nast

ę

puj

ą

cych czynników/

uwarunkowa

ń

/ postanowie

ń

umownych:

•

podmiot publiczny zobowi

ą

zany jest uiszcza

ć

regularne

płatno

ś

ci

na

rzecz

partnera

prywatnego bez wzgl

ę

du na rzeczywisty stan

budowanych lub ulepszanych aktywów,

•

podmiot publiczny zobowi

ą

zany jest pokry

ć

wszelkie koszty dodatkowe poniesione przez
partnera w okresie budowy bez wzgl

ę

du na ich

zasadno

ść

,

•

podmiot

publiczny

zobowi

ą

zany

jest

do

dokonania płatno

ś

ci za jakiekolwiek zdarzenie

wynikaj

ą

ce

z

zaniedba

ń

w

zakresie

zarz

ą

dzania

w

fazie

konstrukcyjnej

spowodowanych przez partnera prywatnego
wyst

ę

puj

ą

cego w roli wykonawcy robót lub

inwestora zast

ę

pczego/ nadzoru.

Pragniemy

zwróci

ć

uwag

ę

,

i

ż

spełnienie

powy

ż

szego wymogu jest warunkiem koniecznym

lecz

niewystarczaj

ą

cym

dla

skutecznego

przeniesienia ryzyka budowy. Inne czynniki mog

ą

mie

ć

wpływ na ostateczne konkluzje, która ze stron

umowy ponosi ryzyko budowy.

Szczegóły

dotycz

ą

ce

zasad

analizy

ryzyk

zaprezentowane b

ę

d

ą

w raporcie z cz

ęś

ci II

zakresu prac „Opracowanie metodologii tworzenia
analiz ryzyk w projektach PPP (w tym dla projektów
hybrydowych z dofinansowaniem ze

ś

rodków Unii

Europejskiej) i ich podziału pomi

ę

dzy stron

ą

publiczn

ą

i prywatn

ą

(z wykorzystaniem takich

narz

ę

dzi jak matryce i mapy ryzyka, oraz narz

ę

dzi

umo

ż

liwiaj

ą

cych zestandaryzowane podej

ś

cie do

analiz ryzyka np. listy kontrolne) w kontek

ś

cie ich

wpływu na klasyfikacj

ę

projektu pod k

ą

tem długu i

deficytu sektora publicznego. Metodologia powinna

- 37 -

Czynnik

Wpływ na

klasyfikacj

ę

opłaty

(wydatek

maj

ą

tkowy

versus

bie

żą

cy)

Wpływ na
wysoko

ść

długu

publicznego

w uj

ę

ciu

wieloletnim

Rodzaj wpływu

zawiera

ć

co najmniej identyfikacj

ę

rodzajów ryzyka,

które maj

ą

wpływ na inwestycj

ę

wraz z przykładami

narz

ę

dzi

umo

ż

liwiaj

ą

cych

zarz

ą

dzanie

poszczególnymi ryzykami przez obie strony umowy
PPP”.

Aby ryzyko dost

ę

pno

ś

ci mogło by

ć

skutecznie

przeniesione na partnera prywatnego nie mo

ż

e

wyst

ą

pi

ć

ż

aden z nast

ę

puj

ą

cych czynników/

uwarunkowa

ń

/ postanowie

ń

umownych:

•

umowa nie przewiduje mo

ż

liwo

ś

ci obni

ż

enia

płatno

ś

ci

dokonywanych

przez

podmiot

publiczny, je

ż

eli partner prywatny nie spełnia

wymaganych standardów jako

ś

ciowych, lub z

powodu jego zaniedba

ń

usługa nie jest

dost

ę

pna,

•

umowa nie przewiduje mo

ż

liwo

ś

ci obni

ż

enia

okresowych

w

istotny

sposób

płatno

ś

ci

dokonywanych przez podmiot publiczny, w
przypadku gdy partner prywatny nie spełnia
wymaganych standardów jako

ś

ciowych, lub z

powodu jego zaniedba

ń

usługa nie jest

dost

ę

pna czy podmiot publiczny ma prawo

zredukowa

ć

płatno

ś

ci okresowe w sposób

istotny, tak jak wymagałby tego ka

ż

dy “zwykły

klient”, innymi słowy płatno

ś

ci podmiotu

publicznego nie zale

żą

od rzeczywistego

stopnia

dost

ę

pno

ś

ci

zapewnianego

przez

partnera prywatnego w danym okresie,

•

podmiot publiczny nie ma prawa zredukowa

ć

płatno

ś

ci

okresowych

w

przypadku

niedotrzymania przez partnera standardów
jako

ś

ciowych i/lub ilo

ś

ciowych z przyczyn

innych ni

ż

przyczyny zewn

ę

trzne niezale

ż

ne od

partnera prywatnego takich, jak powa

ż

na

zmiana polityczna, działanie „siły wy

ż

szej” lub

niedopełnienie

przez

podmiot

publiczny

wynikaj

ą

cych z umowy obowi

ą

zków,

•

zmniejszenie

płatno

ś

ci

za

nienale

ż

yte

wywi

ą

zanie si

ę

z postanowie

ń

umowy nie jest

w przybli

ż

eniu proporcjonalne do warto

ś

ci

niedostarczonych usług, lub jest znacz

ą

co

mniejsze ni

ż

warto

ść

niedostarczonych usług,

•

w przypadku braku dost

ę

pno

ś

ci składnika

aktywów utrzymuj

ą

cej si

ę

przez istotny okres

płatno

ś

ci ponoszone przez podmiot publiczny

nie spadn

ą

do zera (w umowie wyst

ę

puja

maksymalne kwoty lub maksymalne procenty
kar).

Pragniemy

zwróci

ć

uwag

ę

,

i

ż

spełnienie

- 38 -

Czynnik

Wpływ na

klasyfikacj

ę

opłaty

(wydatek

maj

ą

tkowy

versus

bie

żą

cy)

Wpływ na
wysoko

ść

długu

publicznego

w uj

ę

ciu

wieloletnim

Rodzaj wpływu

powy

ż

szego wymogu jest warunkiem koniecznym

lecz

niewystarczaj

ą

cym

dla

skutecznego

przeniesienia ryzyka dost

ę

pno

ś

ci. Inne czynniki

mog

ą

mie

ć

wpływ na ostateczne konkluzje, która ze

stron umowy ponosi ryzyko dost

ę

pno

ś

ci.

Aby

ryzyko

popytu

mogło

by

ć

skutecznie

przeniesione na partnera prywatnego nie mo

ż

e

wyst

ą

pi

ć

ż

aden z nast

ę

puj

ą

cych czynników/

uwarunkowa

ń

/ postanowie

ń

umownych:

•

podmiot publiczny jest na podstawie umowy
zobowi

ą

zany do zapewnienia okre

ś

lonego

poziomu

płatno

ś

ci

na

rzecz

partnera

prywatnego niezale

ż

nie od rzeczywistego

popytu ze strony u

ż

ytkowników ko

ń

cowych (w

efekcie zmiany poziomu popytu nie s

ą

istotne

dla dochodowo

ś

ci partnera prywatnego),

•

podmiot publiczny jest na podstawie umowy
zobowi

ą

zany do zapewnienia okre

ś

lonego

poziomu

płatno

ś

ci

na

rzecz

partnera

prywatnego w przypadku wyst

ą

pienia zdarze

ń

,

od których partner prywatny mo

ż

e si

ę

ubezpieczy

ć

po rozs

ą

dnej cenie.

Pragniemy

zwróci

ć

uwag

ę

,

i

ż

spełnienie

powy

ż

szego wymogu jest warunkiem koniecznym

lecz

niewystarczaj

ą

cym

dla

skutecznego

przeniesienia ryzyka popytu. Inne czynniki mog

ą

mie

ć

wpływ na ostateczne konkluzje, która ze stron

umowy ponosi ryzyko popytu.

Aby mo

ż

na było stwierdzi

ć

,

ż

e nie istniej

ą

mechanizmy przenosz

ą

ce ryzyko na podmiot

publiczny

nie

mo

ż

e

wyst

ą

pi

ć

ż

aden

z

nast

ę

puj

ą

cych

czynników/

uwarunkowa

ń

/

postanowie

ń

umownych:

•

podmiot

publiczny

finansuje

partnera

prywatnego lub zobowi

ą

zany jest udzieli

ć

gwarancji

dla

cało

ś

ci

finansowania

zewn

ę

trznego pozyskanego przez partnera

prywatnego,

•

gdy w efekcie podmiot publiczny pokrywa i/lub
gwarantuje wi

ę

kszo

ść

kosztów kapitałowych

nawet je

ś

li podmiot publiczny finansuje jedynie

cz

ęść

PPP ale gwarantuje cało

ść

lub cz

ęść

udziałów partnera prywatnego i/lub jego
zadłu

ż

enia,

•

w przypadku rozwi

ą

zania umowy z powodu

naruszenia jej postanowie

ń

przez partnera

prywatnego podmiot publiczny zobowi

ą

zany

jest

do

wypłaty

partnerowi

prywatnemu

- 39 -

Czynnik

Wpływ na

klasyfikacj

ę

opłaty

(wydatek

maj

ą

tkowy

versus

bie

żą

cy)

Wpływ na
wysoko

ść

długu

publicznego

w uj

ę

ciu

wieloletnim

Rodzaj wpływu

odszkodowania w oparciu o koszty kapitałowe
(koszty wytworzenia/ budowy lub ulepszenia
aktywów) lub operacyjne (nie za

ś

w oparciu o

szacowan

ą

na dzie

ń

rozwi

ą

zania umowy

bie

żą

c

ą

warto

ść

rynkow

ą

aktywów),

•

partnerowi prywatnemu zapewniono okre

ś

lony

zwrot z kapitału/ inwestycji niezale

ż

nie od

okoliczno

ś

ci,

•

je

ż

eli PPP jest finansowane w wi

ę

kszo

ś

ci

poprzez udziały kapitałowe, a zapisy umowy
dotycz

ą

ce pakietów udziałów przenosz

ą

ryzyka

na stron

ę

sektora finansów publicznych,

•

warto

ść

opłat

pobieranych

przez

sektor

finansów

publicznych

od

u

ż

ytkowników

ko

ń

cowych czy to bezpo

ś

rednio czy za

po

ś

rednictwem

partnera

prywatnego

przekracza 50% warto

ś

ci opłat ponoszonych

przez sektor finansów publicznych na rzecz
partnera prywatnego.

Pragniemy

zwróci

ć

uwag

ę

,

i

ż

spełnienie

powy

ż

szego wymogu jest warunkiem koniecznym

lecz niewystarczaj

ą

cym aby uzna

ć

,

ż

e nie zostały

zastosowane inne mechanizmy przenosz

ą

ce ryzyka

na stron

ę

publiczn

ą

. Inne czynniki mog

ą

mie

ć

wpływ

na ostateczne konkluzje w tym zakresie.

Tryb wyboru
partnera
prywatnego
– ustawa o
PPP vs
ustawa PZP

Tryb wyboru partnera prywatnego nie ma wpływu
ani na mo

ż

liwo

ść

klasyfikacji opłaty za dost

ę

pno

ść

do wydatków bie

żą

cych i/ lub maj

ą

tkowych ani te

ż

na sposób okre

ś

lania czy umowa ma wpływ na dług

publiczny.

Udział
opłaty za
dost

ę

pno

ść

płaconej
przez
podmiot
publiczny w
płatno

ś

ciach

uzyskiwanyc
h przez
podmiot
prywatny z
dedykowany
ch
składników
aktywów.



Udział opłaty za dost

ę

pno

ść

płaconej przez podmiot

publiczny w płatno

ś

ciach uzyskiwanych przez

podmiot prywatny z dedykowanych składników
aktywów nie wpływa na mo

ż

liwo

ść

zaklasyfikowania

tej opłaty do wydatków bie

żą

cych lub maj

ą

tkowych,

tudzie

ż

sposób podziału opłaty pomi

ę

dzy wydatki

bie

żą

ce i maj

ą

tkowe. Decyduj

ą

cy mo

ż

e by

ć

natomiast

zakres

ś

wiadczonych

usług

i

dostarczanych towarów, co zostało przedstawione w
punkcie

dotycz

ą

cym

zakresu

przedmiotowego

projektu PPP. Udział procentowy ma natomiast
wpływ na rozkład ryzyk. W przypadku, w którym
udział

ten

wynosi

poni

ż

ej

50%

mo

ż

na

domniemywa

ć

, i

ż

ryzyko popytu a nie dost

ę

pno

ś

ci

przeniesione jest w znacz

ą

cej mierze na partnera

prywatnego. Natomiast w przypadku udziału
powy

ż

ej 50% to strona publiczna ponosi

ć

b

ę

dzie

- 40 -

Czynnik

Wpływ na

klasyfikacj

ę

opłaty

(wydatek

maj

ą

tkowy

versus

bie

żą

cy)

Wpływ na
wysoko

ść

długu

publicznego

w uj

ę

ciu

wieloletnim

Rodzaj wpływu

ryzyko popytu a jedynie przy odpowiednim
skonstruowaniu

umowy

PPP

na

partnera

prywatnego

mo

ż

e

by

ć

przeniesione

ryzyko

dost

ę

pno

ś

ci.

Dodatkowo % udział opłaty za dost

ę

pno

ść

w

przychodach partnera prywatnego jest zgodnie z
Podr

ę

cznikiem MGDD kryterium rozró

ż

niaj

ą

cym

PPP od koncesji w rozumieniu Eurostatu – umowy,
w których ten procent wynosi poni

ż

ej 50% nie s

ą

umowami PPP, ale mog

ą

by

ć

umowami koncesji.

Umowy koncesji, za

ś

co do zasady, nie b

ę

d

ą

wpływały na wysoko

ść

długu publicznego.

- 41 -

Schemat wskazuj

ą

cy ró

ż

nice mi

ę

dzy PPP a koncesj

ą

.

Ź

ródło: PPP w statystyce - podział ryzyk i raportowanie zobowi

ą

za

ń

. Praktyczny

przewodnik. Grudzie

ń

2011 (autorstwa The European PPP Expertise Centre (EPEC))

- 42 -

5.

R

OZDZIAŁ

V

–

O

DPOWIEDZI NA PYTANIA SZCZEGÓŁOWE

Poni

ż

ej udzielamy odpowiedzi, b

ą

d

ź

wskazujemy odpowiedzi udzielone w tre

ś

ci

niniejszego raportu, na szczegółowe pytania odnosz

ą

ce si

ę

do przedmiotu udzielonego

nam zamówienia:

(a)

Do której kategorii wydatków: bie

żą

cych czy maj

ą

tkowych nale

ż

y

zaliczy

ć

opłat

ę

za dost

ę

pno

ść

?

W naszej ocenie, jakakolwiek próba klasyfikacji opłaty za dost

ę

pno

ść

ad

abstracto jest z góry skazana na niepowodzenie. Opłata za dost

ę

pno

ść

nie funkcjonuje bowiem nigdy w przestrzeni wirtualnej, w oderwaniu od
realiów konkretnego casusu, ale powstaje zawsze w konkretnym stanie
prawnym, ekonomicznym, gospodarczym, pomi

ę

dzy dwoma podmiotami

stosunku

cywilnoprawnego.

Jak

wskazali

ś

my

przy

omawianiu

poszczególnych projektów, aby móc zaklasyfikowa

ć

opłat

ę

za dost

ę

pno

ść

wychodz

ą

c

ą

z rachunku publicznego na rachunek prywatny, nale

ż

y

przeprowadzi

ć

szczegółow

ą

analiz

ę

dokumentacji projektu, co – w

przypadku podj

ę

cia próby generalnej klasyfikacji opłaty za dost

ę

pno

ść

w

bud

ż

ecie publicznym, wobec braku jakichkolwiek dokumentów

ź

ródłowych

– byłoby niemo

ż

liwe. Jak pokazały przeanalizowane projekty, reguł

ą

jest,

ż

e t

ę

cz

ęść

opłaty za dost

ę

pno

ść

, która pokrywa koszty budowy

(CAPEX), mo

ż

na zaliczy

ć

do wydatków maj

ą

tkowych podmiotu

publicznego, natomiast cz

ęść

, która stanowi pokrycie wydatków

operacyjnych (OPEX) – do wydatków bie

żą

cych.

Podsumowuj

ą

c, opłata za dost

ę

pno

ść

jest opłat

ą

niejednorodn

ą

, a jej

poszczególne cz

ęś

ci składowe, przy spełnieniu warunków o jakich mowa

w niniejszym raporcie, mog

ą

zosta

ć

zaliczone b

ą

d

ź

do wydatków

maj

ą

tkowych, b

ą

d

ź

do wydatków bie

żą

cych.

(b)

Czy jest mo

ż

liwe proporcjonalne zaklasyfikowanie opłaty za

dost

ę

pno

ść

– zarówno do wydatków bie

żą

cych jak i do maj

ą

tkowych

na gruncie obowi

ą

zuj

ą

cego prawa? Je

ś

li tak, to od czego zale

ż

y ww.

proporcja?

Przy zało

ż

eniu,

ż

e opłata za dost

ę

pno

ść

ma charakter niejednorodny

(szerzej w Punkcie 3.3.2 raportu), mo

ż

na rozwa

ż

y

ć

w jakich proporcjach

nast

ą

pi rozkład ponoszonego przez podmiot publiczny wydatku pomi

ę

dzy

wskazane wy

ż

ej dwie kategorie. Jako,

ż

e – stosuj

ą

c pewne dopuszczalne

uproszczenie - jedna cz

ęść

opłaty za dost

ę

pno

ść

b

ę

dzie pokrywała koszty

budowy, a druga – koszty eksploatacji – tak wi

ę

c i wysoko

ś

ci

poszczególnych

jej

cz

ęś

ci

powinny

odzwierciedla

ć

warto

ś

ci

wspomnianych kosztów. Naszym zdaniem trudno jest mówi

ć

o

jakichkolwiek proporcjach "maj

ą

tkowej" cz

ęś

ci opłaty do cz

ęś

ci "bie

żą

cej".

Z pewno

ś

ci

ą

oczywista jest zale

ż

no

ść

taka,

ż

e im wi

ę

ksze b

ę

d

ą

koszty

poniesionej budowy (na przykład zostanie wybudowany nowy obiekt
szkolny), tym mniejsze b

ę

d

ą

koszty jego pó

ź

niejszej eksploatacji

(remonty, bie

żą

ce dbanie o standard eksploatacyjny). Natomiast w

przypadku modernizacji jakiego

ś

obiektu jest prawdopodobne,

ż

e koszty

pó

ź

niejszych remontów i utrzyma

ń

b

ę

d

ą

stosunkowo wy

ż

sze,

ż

e

wyremontowany, przebudowany, a jednak ci

ą

gle "stary" obiekt b

ę

dzie

wymagał wy

ż

szych nakładów bie

żą

cych. Tym niemniej wskazana

zale

ż

no

ść

w zdecydowanym stopniu b

ę

dzie determinowana rodzajem

(sektorem) przedsi

ę

wzi

ę

cia. W zwi

ą

zku z powy

ż

szym, odpowied

ź

na

postawione

pytanie

jest

nast

ę

puj

ą

ca:

O

ile

jest

mo

ż

liwe

- 43 -

zaklasyfikowanie opłaty za dost

ę

pno

ść

zarówno do wydatków

bie

żą

cych, jak i maj

ą

tkowych, to – naszym zadaniem – nie jest

mo

ż

liwe ustalenie ogólnej obowi

ą

zuj

ą

cej dla wszystkich projektów

PPP proporcji pomi

ę

dzy wysoko

ś

ci

ą

jej "maj

ą

tkowej" cz

ęś

ci i

cz

ęś

ci

ą

"bie

żą

c

ą

".

Dla zobrazowania zagadnienia wska

ż

my dysproporcje pomi

ę

dzy

wskazanymi warto

ś

ciami na dwóch nast

ę

puj

ą

cych (abstrakcyjnych)

przykładach: przykład 1 – gdzie s

ą

stosunkowo niewielkie koszty

modernizacji drogi w stosunku do pó

ź

niejszych rygorów utrzymania

standardów eksploatacyjnych oraz przykład 2 – gdzie s

ą

ogromne koszty

budowy szkoły wobec stosunkowo niewielkich kosztów dokonywania
remontów nowego obiektu. Doda

ć

nale

ż

y równie

ż

,

ż

e wysoko

ść

cz

ęś

ci

opłaty za dost

ę

pno

ść

zaliczanej do wydatków bie

żą

cych, powinna

ka

ż

dorazowo odpowiada

ć

zakresowi obowi

ą

zków partnera prywatnego

(ustalonemu umow

ą

o PPP) dotycz

ą

cemu bie

żą

cego utrzymania

przedmiotu projektu. Zale

ż

no

ść

jest nast

ę

puj

ą

ca: im wi

ę

kszy zakres

usług, tym opłata za dost

ę

pno

ść

w cz

ęś

ci pozwalaj

ą

cej zaliczy

ć

j

ą

do

wydatków bie

żą

cych, b

ę

dzie wy

ż

sza. Przywołajmy w tym miejscu

przykład budowy szkoły w systemie PPP: Je

ś

li partner prywatny b

ę

dzie

miał obowi

ą

zek dokonywania bie

żą

cych remontów (zatrudni firm

ę

remontow

ą

), utrzymania czysto

ś

ci w szkole (zatrudni osoby sprz

ą

taj

ą

ce),

dostarczenia ogrzewania (zatrudni osoby do obsługi przyszkolnej
kotłowni), zapewnienia wy

ż

ywienia (zatrudni osoby do pracy w szkolnej

stołówce), zapewnienia dozoru (zatrudni dozorc

ę

) – pobierana przez

niego opłata za dost

ę

pno

ść

b

ę

dzie wy

ż

sza ni

ż

wówczas, gdy jedynym

obowi

ą

zkiem partnera prywatnego byłoby dokonywanie bie

żą

cych

remontów obiektu. Jednak

ż

e na tym przykładzie nie mo

ż

na wskaza

ć

ż

adnej zale

ż

no

ś

ci pomi

ę

dzy wysoko

ś

ci

ą

uiszczanej przez partnera

prywatnego opłaty za dost

ę

pno

ść

zaliczanej do wydatków bie

żą

cych a

wysoko

ś

ci

ą

uiszczanej (równolegle) maj

ą

tkowej cz

ęś

ci tej opłaty. We

wskazanym przykładzie koszty budowy szkoły b

ę

d

ą

zawsze stałe,

niezale

ż

ne od tego, na jak wiele usług zwi

ą

zanych z jej pó

ź

niejszym

utrzymaniem, umówi

ą

si

ę

strony umowy o PPP.

W tym miejscu zaznaczmy,

ż

e

ż

aden z analizowanych projektów nie

dostarcza nam wiedzy na temat jak te proporcje pomi

ę

dzy opłat

ą

maj

ą

tkow

ą

a bie

żą

c

ą

si

ę

rozło

żą

w przeło

ż

eniu na konkretne kwoty.

Mo

ż

na natomiast wskaza

ć

sposób w jaki JST powinny post

ę

powa

ć

, aby

okre

ś

li

ć

te proporcje dla konkretnych projektów PPP.

Jak przedstawiono w Rozdziale 4.2.2 art. 236 Ustawy o FP – Podział
wydatków na maj

ą

tkowe i bie

żą

ce niniejszego raportu w

ś

wietle systemu

klasyfikacji bud

ż

etowej do wydatków na inwestycje zalicza si

ę

w

szczególno

ś

ci wydatki inwestycyjne jednostek bud

ż

etowych oraz dotacje

celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i
zakupów inwestycyjnych. Do kategorii wydatków bie

żą

cych zalicza si

ę

natomiast a contrario wszelkie wydatki, które nie stanowi

ą

wydatków

maj

ą

tkowych. Zgodnie z przedstawion

ą

w Rozdziale 4.2.3 Ustawa o

Rachunkowo

ś

ci argumentacj

ą

do zrozumienia okre

ś

lenia „wydatki

inwestycyjne” nale

ż

y posłu

ż

y

ć

si

ę

definicj

ą

"

ś

rodków trwałych w budowie"

w rozumieniu Ustawy o Rachunkowo

ś

ci, bowiem w sektorze finansów

publicznych przyj

ę

ta jest interpretacja okre

ś

lenia inwestycji jako działa

ń

zmierzaj

ą

cych do uzyskania nowych

ś

rodków trwałych. Zgodnie z art. 3

ust. 1 pkt 16 powoływanej ustawy s

ą

to

ś

rodki trwałe w okresie ich

- 44 -

budowy, monta

ż

u lub ulepszenia ju

ż

istniej

ą

cego

ś

rodka trwałego, które

s

ą

zaliczane do aktywów trwałych. Na podstawie powy

ż

szej definicji do

wydatków maj

ą

tkowych powinny zosta

ć

w szczególno

ś

ci zaliczone

wydatki zwi

ą

zane z:

(c)

przygotowaniem dokumentacji projektowej budowy,

(d)

przygotowaniem gruntu pod budow

ę

,

(e)

nabyciem gruntu oraz opłatami za jego nabycie,

(f)

zakupem maszyn i urz

ą

dze

ń

oraz ich monta

ż

em,

(g)

napraw

ą

maszyn i urz

ą

dze

ń

przed przekazaniem

ś

rodka trwałego

do u

ż

ywania,

(h)

nadzorem budowlanym,

(i)

robotami budowlanymi,

(j)

przebudow

ą

, rozbudow

ą

, rekonstrukcj

ą

, adaptacj

ą

i modernizacj

ą

istniej

ą

cego

ś

rodka trwałego, które powoduj

ą

wzrost warto

ś

ci

u

ż

ytkowej danego

ś

rodka trwałego,

(k)

odsetkami naliczonymi metod

ą

zamortyzowanego kosztu za czas

trwania budowy od po

ż

yczek i kredytów,

(l)

ró

ż

nicami kursowymi zwi

ą

zanymi z obsługa zobowi

ą

za

ń

zaci

ą

gni

ę

tych w celu finansowania inwestycji, w tym równie

ż

od

zobowi

ą

za

ń

inwestycyjnych,

(m)

niepodlegaj

ą

cym odliczeniu podatkiem od towarów i usług oraz

podatkiem akcyzowym.

Jak przedstawiono powy

ż

ej mo

ż

liwe jest zaklasyfikowanie opłaty za

dost

ę

pno

ść

do wydatków maj

ą

tkowych i do wydatków bie

żą

cych. Zatem

je

ż

eli JST jest w stanie wyodr

ę

bni

ć

z opłaty za dost

ę

pno

ść

te składowe jej

struktury, które odpowiadaj

ą

powy

ż

szym typom wydatków mo

ż

e dokona

ć

podziału opłaty za dost

ę

pno

ść

na podstawie szczegółowej identyfikacji do

jakich wydatków zaliczy

ć

dan

ą

składow

ą

opłaty. Nie zawsze to b

ę

dzie

jednak mo

ż

liwe. W sytuacji gdy znacz

ą

ca cz

ęść

składowych opłaty

wykazuje dwojaki charakter – wydatku maj

ą

tkowego i wydatku bie

żą

cego

nale

ż

y zastosowa

ć

alternatywne podej

ś

cie oparte na relatywnych

warto

ś

ciach godziwych elementów dóbr i usług nabywanych w ramach

projektu PPP. Podej

ś

cie to mo

ż

na przedstawi

ć

w postaci poni

ż

szego

algorytmu:

- 45 -

Zidentyfikuj wszystkie elementy usług i dóbr świadczonych / dostarczanych w ramach umowy PPP.
UWAGA: Jednym z elementów usług jest finansowanie jednostki sektora publicznego przez
jednostkę(i) sektora prywatnego od momentu zakończenia budowy dedykowanego składnika
aktywów / dedykowanych aktywów do końca okresu umowy.

Dla każdego zidentyfikowanego elementu określ, czy wydatek związany z daną usługą / danym
dobrem jest wydatkiem majątkowym czy wydatkiem bieżącym.

Dla każdego zidentyfikowanego elementu usług i dóbr określ jego wartość godziwą przy założeniu,
że jest on świadczony / dostarczany oddzielnie od pozostałych usług i dóbr oraz w przypadku dóbr
przy założeniu, że zapłata następuje dopiero po jego dostarczeniu.

Określ procentowy udział sumy wartości godziwych elementów uznanych za wydatek majątkowy
w sumie wartości godziwych wszystkich elementów

Wysokość należnej za dany okres rozliczeniowy opłaty za dostępność (przed uwzględnieniem kar za
brak dostępności lub nienależyty standard usług) pomnóż przez procentowy udział sumy wartości
godziwych elementów uznanych za wydatek majątkowy w sumie wartości godziwych wszystkich
elementów – otrzymana kwota odpowiada wartości wydatków majątkowych za dany okres.

Pozostała część opłaty za dostępność (przed uwzględnieniem kar za brak dostępności lub
nienależyty standard usług) stanowi wydatek bieżący.

(n)

Czy, a je

ś

li tak, to jakie s

ą

ró

ż

nice mi

ę

dzy klasyfikowaniem opłaty za

dost

ę

pno

ść

na gruncie prawa krajowego oraz wspólnotowego wraz z

ewentualnym okre

ś

leniem zagadnie

ń

/ działa

ń

, w których niezb

ę

dne

jest podj

ę

cie zmian legislacyjnych maj

ą

cych na celu ujednolicenie

prawa krajowego z unijnym?

W odpowiedzi na pytanie nale

ż

y wskaza

ć

,

ż

e na gruncie prawa krajowego

wydatki JST dziel

ą

si

ę

na wydatki maj

ą

tkowe i bie

żą

ce (Ustawa o FP).

Analogicznego podziału wydatków na maj

ą

tkowe i bie

żą

ce brak jest na

gruncie prawa wspólnotowego. Krajowy podział nie ma równie

ż

wpływu

na klasyfikacj

ę

aktywów b

ę

d

ą

cych przedmiotem umów o PPP jako

aktywów sektora publicznego. W zwi

ą

zku z powy

ż

szym brak jest w tym

zakresie konieczno

ś

ci przeprowadzenia zmian legislacyjnych.

(o)

Czy sposób klasyfikacji wydatków zale

ż

y od

ź

ródła finansowania

inwestycji po stronie prywatnej oraz opłaty za dost

ę

pno

ść

po stronie

publicznej – (np. ze wzgl

ę

du na kapitał krótko i długoterminowy) i /

lub rodzaju kosztów ponoszonych przez partnera prywatnego (np.:
koszty budowy, modernizacji, koszty odtworzeniowe, usługi) w
ramach umowy o PPP, a które de facto s

ą

w cało

ś

ci lub w cz

ęś

ci

finansowane z opłaty za dost

ę

pno

ść

?

Wpływ rodzaju

ź

ródła finansowania inwestycji po stronie prywatnej oraz

po stronie publicznej został wskazany w tabeli Rozdziału V.

Ź

ródła, z jakich finansowanie projektu nast

ę

puje przez partnera

prywatnego, nie ma wpływu na sposób, w jaki przekazywana na jego
rzecz opłata za dost

ę

pno

ść

jest klasyfikowana w bud

ż

ecie podmiotu

publicznego. Takiej zale

ż

no

ś

ci nie ma tak

ż

e pomi

ę

dzy

ź

ródłami

pozyskiwanego finansowania przez podmiot publiczny (wpływy do
bud

ż

etu) z kategoryzowaniem wydatków ponoszonych w wykonaniu

umowy o PPP (wypływy z bud

ż

etu).

- 46 -

Odpowiadaj

ą

c na pytanie,

ź

ródła finansowania inwestycji (zarówno po

stronie publicznej, jak i prywatnej) pozostaj

ą

bez wpływu na sposób

klasyfikacji

ś

wiadczonej w zwi

ą

zku z t

ą

inwestycj

ą

opłaty za

dost

ę

pno

ść

.

(p)

Jaki jest wpływ i zale

ż

no

ść

mi

ę

dzy opłat

ą

za dost

ę

pno

ść

ujmowan

ą

w ramach poszczególnych kategorii wydatków a stanem zadłu

ż

enia

(deficyt i dług publiczny) strony publicznej?

W naszej opinii kryteria podziału ryzyk wynikaj

ą

ce z Decyzji EUROSTAT

w

ż

adnym stopniu nie odpowiadaj

ą

krajowemu podziałowi na wydatki

bie

żą

ce i maj

ą

tkowe. Krajowy podział wydatków nie ma wpływu na

klasyfikacj

ę

aktywów b

ę

d

ą

cych przedmiotem umów o PPP jako

aktywów

sektora

publicznego

lub

jako

aktywów

partnera

prywatnego.

O

zaliczeniu

wydatków

zwi

ą

zanych

z

aktywami

wykorzystywanymi w PPP decyduje wył

ą

cznie alokacja ryzyk mi

ę

dzy

partnerów zgodnie z zaleceniami Eurostat zawartymi w Decyzji
EUROSTAT do której odsyła Rozporz

ą

dzenie w sprawie Klasyfikacji.

Nale

ż

y podkre

ś

li

ć

,

ż

e klasyfikacja wydatków na maj

ą

tkowe i bie

żą

ce

determinuje natomiast wynik operacyjny bud

ż

etu JST.

Algorytm post

ę

powania celem udzielenia odpowiedzi na pytanie, do jakiej

kategorii wydatków dan

ą

płatno

ść

zaliczy

ć

, został nakre

ś

lony w

odpowiedzi na pytanie (b) w niniejszym Rozdziale VI.

(q)

Jak nale

ż

y w sposób przejrzysty i zgodny z obowi

ą

zuj

ą

cymi

przepisami dokumentowa

ć

sposób rozliczania opłaty za dost

ę

pno

ść

(np. faktury z podziałem na cz

ęść

wydatków maj

ą

tkowych i cz

ęść

wydatków bie

żą

cych)?

JST mo

ż

e umówi

ć

si

ę

z partnerem prywatnym, aby ten dokonywał

odpowiedniego podziału opłaty za dost

ę

pno

ść

i dostarczał takie

informacje w postaci na przykład zał

ą

cznika do faktury. Niemniej jednak

nie jest to niezb

ę

dne. Nie zwalnia równie

ż

JST z odpowiedzialno

ś

ci za

prawidłow

ą

klasyfikacj

ę

cz

ęś

ci opłaty. JST mo

ż

e równie

ż

przygotowa

ć

odpowiedni

ą

kalkulacj

ę

samodzielnie. Brak ch

ę

ci ze strony partnera

prywatnego do dzielenia opłaty na wydatki bie

żą

ce i maj

ą

tkowe w

ż

adnym

przypadku nie powinien by

ć

czynnikiem decyduj

ą

cym o jego wyborze

b

ą

d

ź

nie a tym bardziej o realizacji projektu PPP. Nale

ż

y przy tym

pami

ę

ta

ć

, i

ż

w niektórych przypadkach taki podział, mógłby sta

ć

w

sprzeczno

ś

ci z dokonywan

ą

przez partnera prywatnego ewidencj

ą

ksi

ę

gow

ą

umowy – zale

ż

y to od przyj

ę

tego przez partnera prywatnego

sposobu rozliczenia umowy PPP.

W takim przypadku wspomniana powy

ż

ej analiza, b

ę

dzie stanowiła

podstaw

ę

podziału opłaty za dost

ę

pno

ść

na cz

ęść

odpowiadaj

ą

c

ą

wydatkom bie

żą

cym i na cz

ęść

odpowiadaj

ą

c

ą

wydatkom maj

ą

tkowym.

Odpowiadaj

ą

c zatem na pytanie, jak nale

ż

y dokumentowa

ć

sposób

rozliczania

opłaty

za

dost

ę

pno

ść

,

wskazujemy

dwa

mo

ż

liwe

rozwi

ą

zania: (1) dokumentowanie kosztów budowy oraz kosztów

eksploatacji

na

oddzielnych,

niezale

ż

nych

od

siebie

fakturach

(rachunkach), lub (2) w przypadku dokumentowania wskazanych wy

ż

ej

opłat na jednej fakturze (rachunku) – wskazanie na odno

ś

nej fakturze

(rachunku) dwóch pozycji, z czego jedna b

ę

dzie nale

ż

no

ś

ci

ą

z tytułu

poniesionych kosztów budowy, a druga – z tytułu poniesionych kosztów
eksploatacji.

- 47 -

(r)

Tryb i czas opiniowania / akceptacji umowy o PPP przez wła

ś

ciwe

organy administracji (GUS, Ministerstwo Finansów, RIO).

Tryb opiniowania projektu przez ka

ż

dy ze wskazanych organów b

ę

dzie

zale

ż

ał od specyfiki danego projektu, a w szczególno

ś

ci od zakresu

problemu przedstawionego do zaopiniowania. Szersze omówienie tego
zagadnienia zostało zawarte w Punkcie 4.4 niniejszego raportu.
Odpowiadaj

ą

c na pytanie odno

ś

nie czasu wydania przez dany organ

opinii, ustawy nie zawieraj

ą

, cho

ć

by instrukcyjnych terminów, na ich

wydanie.

(s)

Jak nale

ż

y dokona

ć

podziału ryzyk pomi

ę

dzy partnera prywatnego i

publicznego w projekcie PPP (np. modernizacja drogi wojewódzkiej
oraz budowa mieszka

ń

komunalnych), w którym po

ż

ytki strona

prywatna b

ę

dzie czerpa

ć

tylko albo w przewa

ż

aj

ą

cej cz

ęś

ci z opłaty

za dost

ę

pno

ść

, aby inwestycja została zaklasyfikowana poza

bilansem strony publicznej?

Problem alokacji ryzyk stanowi o

ś

główn

ą

niniejszego raportu. Jak

wskazali

ś

my powy

ż

ej (w szczególno

ś

ci w Rozdziale 4.1.3), o zaliczeniu

zobowi

ą

za

ń

z transakcji PPP do długu publicznego decyduj

ą

trzy

kategorie ryzyka: ryzyko budowlane, ryzyko dost

ę

pno

ś

ci oraz ryzyko

popytu. Zgodnie z decyzj

ą

EUROSTAT, aktywa z tytułu umów

partnerstwa publiczno-prywatnego nie s

ą

ujmowane w bilansie a tym

samym płatno

ś

ci do których dana jednostka sektora publicznego si

ę

zobowi

ą

zała nie s

ą

zaliczane do długu sektora finansów publicznych,

je

ż

eli partner prywatny przejmie na siebie ryzyko zwi

ą

zane z budow

ą

oraz

co najmniej jedno z ryzyk: ryzyko popytu i ryzyko dost

ę

pno

ś

ci. Jak

wskazali

ś

my wy

ż

ej, odpowiedni balans (w ramach ka

ż

dej kategorii

ryzyka) pomi

ę

dzy stopniem, w jakim dane ryzyko (tej kategorii) jest

ponoszone

przez

podmiot

publiczny

a

stopniem

ryzyka

ponoszonego przez partnera prywatnego, jest spraw

ą

kluczow

ą

, a

zarazem przysparzaj

ą

c

ą

najwi

ę

cej trudno

ś

ci przy konstruowaniu umów o

PPP. W naszej opinii, za indywidualn

ą

alokacj

ą

ryzyka dla ka

ż

dego

projektu winno i

ść

oszacowanie lub wycena ryzyk w ten sposób, aby w

okre

ś

lonej jednostce warto

ś

ci danego ryzyka mo

ż

liwe było wykazanie, czy

wi

ę

kszo

ść

tego ryzyka jest po stronie publicznej czy prywatnej.

Podkre

ś

lamy ponadto,

ż

e powy

ż

ej wskazanych wzgl

ę

dów, jak równie

ż

z

uwagi na specyfik

ę

konkretnych projektów i specyfiki zwi

ą

zanych z nimi

ryzyk stworzenie uniwersalnego schematu ujmowania PPP nie b

ę

dzie

mo

ż

liwe.

W raporcie z cz

ęś

ci II zadania przedstawiona zostanie metodologia

tworzenia analiz ryzyk w kontek

ś

cie ich wpływu na dług publiczny.